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以政協(xié)為改革的政治審議平臺 
作者：秋風(fēng)（姚中秋）
原載：僑報（美國）2013年3月4日 
來源：作者惠賜《儒家郵報》發(fā)表
 

 
　　作者簡介：秋風(fēng)（姚中秋），北京航空航天大學(xué)教授，天則經(jīng)濟(jì)研究所理事長。大學(xué)接受歷史學(xué)訓(xùn)練，但熱衷理論研習(xí)。曾致力于奧地利學(xué)派經(jīng)濟(jì)學(xué)、普通法憲政主義之譯介、研究，譯著十余種。目前致力于思考儒家義理之現(xiàn)代闡發(fā)，與中國治理秩序的原理與歷史之研究。在大陸報刊開設(shè)時政、文化專欄多個。 
 


    編者按：年年有“兩會”，今年大不同。本屆“兩會”，中國的“新內(nèi)閣”將選出。由這些新老面孔組成的高官群像，象征著中國最高層級的權(quán)力結(jié)構(gòu)，左右著中國未來五到十年的發(fā)展走向。尤其是熱點國家機(jī)構(gòu)，知識精英、底層民眾、海外華人都寄予了無比期待。本報邀請一批專家學(xué)者，就這些熱點進(jìn)行解讀，共商“國是”。
    
    中國的政協(xié)長期以來被認(rèn)為是個花瓶擺設(shè)，如何發(fā)揮政協(xié)在中國政治生活中更大的作用？今天推出獨立學(xué)者秋風(fēng)的文章，討論他的改革觀——“激活政協(xié)是政改的可行路徑之一”。
    

　
　   1、沒有新興社會力量參與，改革難行
　　
    大陸若欲啟動大規(guī)模制度改革，一個較為可取的政治審議平臺是政協(xié)。
    
    首先，政治審議在未來可能發(fā)生的制度變革過程中具有決定性意義。大陸官方一直把過去三十年的改革稱為“摸著石頭過河”。也就是說，官方事先并沒有完整的變革方案。相反，變革是民眾發(fā)動的。
    
    二十世紀(jì)中期的經(jīng)濟(jì)社會體制，是一個有烏托邦色彩的方案，民眾對它不能接受，因而不斷試圖脫離該體制，回歸到傳統(tǒng)的私人經(jīng)營制度。到七十年代末，意識形態(tài)已經(jīng)衰微，當(dāng)局遏制民眾脫離舊體制的力量弱化。鄧小平等領(lǐng)導(dǎo)人的智慧就表現(xiàn)在，他們看到了民眾的這種傾向，并順應(yīng)之，賦予民眾通過回歸而創(chuàng)造的法律之外的新制度以合法性。民眾在下面推，引發(fā)上層爭論，包括意識形態(tài)爭論和權(quán)力斗爭。這些斗爭的結(jié)果，相當(dāng)隨機(jī)地決定著民眾的哪個制度創(chuàng)新被承認(rèn)。中國之所以能夠摸著石頭過河，是因為民眾在河底給學(xué)者、當(dāng)權(quán)者扔了很多塊“石頭”。
    
    未來即將展開的制度變革過程，恐怕也仍然是摸著石頭過河，這是由改革的性質(zhì)所決定的。但是，上層政治結(jié)構(gòu)已發(fā)生很大變化：沒有老人了，目前的最高權(quán)力層缺乏二十世紀(jì)八十年代政治領(lǐng)導(dǎo)層的權(quán)威。政治領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)威被離散的政治結(jié)構(gòu)稀釋了，也被社會稀釋了。后一句話的含義是，與那一年代不同，在正規(guī)的權(quán)力體系之外，形成了一個龐大并掌握著重大資源的精英群體，比如企業(yè)家群體，活躍于媒體和網(wǎng)絡(luò)的知識分子群體，以及極大地受他們影響的城市中產(chǎn)階級。因此，摸哪塊石頭，不大可能只是最高政治領(lǐng)導(dǎo)層說了算。相反，過去幾年的政治事態(tài)已經(jīng)表明，社會輿論反而在驅(qū)動政治運作，包括設(shè)定政治議題。如果改革措施不能獲得眾人信服，就完全沒有辦法展開。
    
    于是，建立一種聯(lián)絡(luò)上下、溝通體制內(nèi)外的政治對話渠道，也就成為“摸著石頭過河”順利展開的條件。換言之，當(dāng)下中國如果要有獲得眾人信服的改革，就必須建立一個政治審議平臺，融納新興社會主體參與摸石頭的游戲。
    
    這里有兩個重點：第一，融納新興社會力量，主要是企業(yè)家群體，知識分子群體，活躍在各種非政府組織中的社會賢達(dá)，以及普通中產(chǎn)階級中具有公共精神者。他們掌握著權(quán)力之外的核心社會資源：金錢，知識，輿論，以及至關(guān)重要的社會組織。任何有效的改革都需要得到他們的認(rèn)可、配合，事實上，他們就是改革的主體。他們已經(jīng)是文化、社會、經(jīng)濟(jì)的主體，因而就是不容忽視的潛在的政治主體。沒有他們參與的改革方案，必將行之不遠(yuǎn)，即便看起來很美。
    
    由此引出第二個重點：包容性政治審議平臺之搭建。這個平臺須有能力融納新興社會力量，讓這些新興社會-政治力量的代表在這個平臺上對重大議題進(jìn)行審議，包括與政治的既得利益集團(tuán)進(jìn)行對話，此即“包容性”。
    
    但很顯然，這里討論的是改革，而不是革命。因此，這個政治審議平臺之構(gòu)建，又不能不立足于現(xiàn)有政治結(jié)構(gòu)。平衡上述兩點，即可發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)有憲制結(jié)構(gòu)中，政治協(xié)商會議可以充當(dāng)大轉(zhuǎn)型時代的包容性政治審議平臺。
    
　　2、為什么是政協(xié)？相對靈活、具有足夠代表性
　　
    為什么是政協(xié)？比較一下各種政治審議平臺的可能性。
    
    首先是中共黨的機(jī)構(gòu)，尤其是委員會。江澤民曾經(jīng)提出“三個代表”理論，試圖吸納新興經(jīng)濟(jì)、文化精英，但這一做法并不成功。在中國這樣一個超大規(guī)模共同體中，在利益和理念嚴(yán)重分化的當(dāng)代環(huán)境下，中共不大可能成為全民黨。
    
    人大呢？很多人希望強(qiáng)化人大的政治審議功能。從理論上說，強(qiáng)化人大本身就構(gòu)成政治體制改革的核心議題，人大也確實可以成為很好的政治審議平臺。但是，也恰恰因為人大在現(xiàn)有政治結(jié)構(gòu)中太重要了，人大的代表機(jī)制也過于正式，因此，改變它的結(jié)構(gòu)很敏感，也就很困難。它的結(jié)構(gòu)性變革恐怕只能是改革的產(chǎn)物，而難以充當(dāng)在現(xiàn)有政治結(jié)構(gòu)約束下啟動改革的引擎。
    
    這樣看來，只有政協(xié)了。
    
    首先，在現(xiàn)有政治結(jié)構(gòu)中，政協(xié)不那么要害、敏感。惟其如此，政協(xié)才有可能先動，而不至于被認(rèn)為在政體上傷筋動骨。
    
    其次，政協(xié)已經(jīng)吸納了大量新興社會階層之精英，比如企業(yè)家，各個社會組織的領(lǐng)導(dǎo)人，知名學(xué)者。粗略觀察，政協(xié)委員的多樣性是高于人大代表的，也更為準(zhǔn)確地體現(xiàn)了當(dāng)下社會力量之格局。反過來，中共官員占了人大代表的多數(shù)，其社會代表性顯然較低。政協(xié)的社會代表性反倒更高一些。這些擔(dān)任政協(xié)委員的新興力量也具有相當(dāng)高的政治熱情，近些年經(jīng)?？梢钥吹竭@樣一個現(xiàn)象：政協(xié)委員的提案比人大代表的建議、議案更為扎實，政協(xié)委員也更樂于進(jìn)行調(diào)查研究。
    
    第三，政協(xié)的政治審議程序更為靈活。人大被視為立法機(jī)構(gòu)，其決議具有較強(qiáng)約束力，通常具有法律效力。因此，人大的政治忌諱也就較多。政協(xié)則是政治協(xié)商機(jī)構(gòu)，其決議不是法律，而是政治建議。這樣，在政治中可討論的問題的范圍就較大，從而一些較為重大、敏感的問題，可進(jìn)入這個平臺進(jìn)行審議。
    
    上述種種優(yōu)勢，讓政協(xié)有可能成為改革的政治審議平臺。
    
    回想一下政協(xié)的歷史，可以發(fā)現(xiàn)，政協(xié)確足以承擔(dān)改革的政治審議平臺功能。
    
    抗戰(zhàn)結(jié)束后，中國進(jìn)入立憲階段，而各派政治力量之間的隔閡較深，從法理上說，全面選舉也是不可能的。于是，當(dāng)時各派運用政治智慧，召開了政治協(xié)商會議。在此政治審議平臺上，完成《中華民國憲法》之制定。
    
    由此看來，政協(xié)就是立憲大會，此后才有國民大會之召開。幾年后，中共建政，同樣以政協(xié)作為立憲大會。在新政協(xié)運作若干年后，才制定《中華人民共和國憲法》，建立一個新政體，其中包括設(shè)立人民代表大會作為國家最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。
    
    也就是說，在二十世紀(jì)四十年代以來的兩次重大歷史時刻，政協(xié)都發(fā)揮了至關(guān)重要的作用：政協(xié)發(fā)揮了立憲會議的作用。政協(xié)成員不是嚴(yán)格按照民主普選程序選舉產(chǎn)生的，因為，這時還沒有民主憲法，根本沒有選舉程序。在這里，似乎是自然涌現(xiàn)的各種社會力量代表就憲制框架進(jìn)行討論。
    
    今日中國面臨大轉(zhuǎn)型，其性質(zhì)類似于一次立憲。因為，人們呼喚政治體制改革，這也就意味著，各種重要制度，包括人大制度，都需要較為根本之變革。在這種情況下，相對靈活、具有足夠代表性的政協(xié)，就是一個各種社會政治力量討論改革方案的合適的政治審議平臺。
    
    3、激活政協(xié)：改革議事程序，還要縮減規(guī)模
    
    具體地說，從本屆政協(xié)開始，各級當(dāng)政者，當(dāng)然首先是中央層面，若有任何重大制度變革措施，可先拿到政協(xié)會議上進(jìn)行審議。當(dāng)然，可以預(yù)料，對自己的權(quán)利和利益越來敏感、并且越來越愿意公布表達(dá)自己政治意見的政協(xié)委員們，也會拿出一些有分量議，啟動政治審議程序。經(jīng)過審議，可做成決議。與此前不同，現(xiàn)在，需要當(dāng)政者重視這些決議，推動各行政部門執(zhí)行這些決議，比如，按照這些決議制定相關(guān)法律、政策。
    
    重要的是，這些政協(xié)決議并不具有法律約束力，這就給執(zhí)政黨以一定的靈活性。執(zhí)政黨可以擇機(jī)實施，或者有選擇的實施。這一點是不可避免的，是由改革的性質(zhì)所決定。 當(dāng)然，相比于現(xiàn)在，執(zhí)政黨對待政協(xié)的態(tài)度應(yīng)有重大改變：必須認(rèn)真對待政協(xié)決議，保留應(yīng)當(dāng)只是例外。也就是說，以政協(xié)作為改革的政治審議平臺，一方面能夠引入包容性的審議政治平臺，較為均衡地融納各種社會力量進(jìn)行集體決策；另一方面，這個政治審議平臺仍然能給執(zhí)政黨一定的選擇權(quán)。由此，政協(xié)就可以成為新興社會力量與執(zhí)政黨之間對話的平臺，這個平臺可讓兩者保持底線性質(zhì)的團(tuán)結(jié)，即便兩者的利益在改革過程中會有明顯的此起彼伏。
    
    政協(xié)要發(fā)揮這樣的作用，其構(gòu)成和議事程序需要改造。主要是議事程序。中國沒有議會，關(guān)鍵的問題就是，人大和政協(xié)都不能做到經(jīng)常性開會。每年只是那么一次大會。當(dāng)然，人大和政協(xié)各有常委，但其性質(zhì)卻比較含糊，而且其人數(shù)又太少，更不具備足夠的社會代表性。由此導(dǎo)致目前中國政治結(jié)構(gòu)最嚴(yán)重的缺陷：沒有政治審議機(jī)構(gòu)。只有行政，沒有政治。中共的機(jī)構(gòu)也嚴(yán)重行政化。針對這個問題，學(xué)界提出了人大代表專職化等建議。
    
    政協(xié)要完整地發(fā)揮政治審議功能，就應(yīng)縮減規(guī)模，達(dá)成適合于政治審議的規(guī)模。回想一下，抗戰(zhàn)立憲和中共建政的政協(xié)規(guī)模都是較小的，規(guī)模放大是因為兩者都變成了政治象征和榮譽(yù)機(jī)構(gòu)。要構(gòu)建名副其實的政治審議機(jī)構(gòu)，政協(xié)就需要將其成員收縮于具有政治審議愿意和能力的人士。完成這一變革之后，政協(xié)即可常態(tài)開會。相比于人大的人員構(gòu)成，政協(xié)經(jīng)常性開會的可能性要大得多。
    
    這樣，中國也就有了一個包容性的政治審議平臺，改革才有了程序上的保障。而這一點是可能展開的改革取得成功、也即平穩(wěn)轉(zhuǎn)型取得成功的關(guān)鍵。
    
    （本文不代表本報立場）
    
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