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香港立法會的惡質(zhì)拉布及其治理

作者：田飛龍

來源：作者授權(quán)?儒家網(wǎng)?發(fā)布

? ? ? ? ? ?原載于《當(dāng)代港澳研究》2014年第3輯，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2015年版

時間：孔子二五六六年歲次乙未年六月初十日壬寅

? ? ? ? ? ?耶穌2015年7月25日

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【內(nèi)容摘要】回歸以來，香港立法會開展了日益規(guī)范化的代議民主運作，但也伴生了現(xiàn)代民主的惡意拉布現(xiàn)象，出現(xiàn)了程序異化和偏離理性審議的傾向，且與議會之外的社會運動和違法抗命呈現(xiàn)惡性互動之勢，對立法會的民主審議功能與特區(qū)政府的管治績效造成嚴(yán)重負(fù)面影響。立法會的惡意拉布既有著現(xiàn)代民主一般發(fā)展的階段性特征，亦有著香港代議民主發(fā)展起步較晚、基本法體制設(shè)計突出“行政主導(dǎo)”以及殖民史觀凌駕回歸史觀等復(fù)雜的本土實踐性特征。立法會拉布在特區(qū)管治矛盾和特首普選議題下被進(jìn)一步激化，成為香港改善管治的重要課題。治理思路既在于立法會議事規(guī)則和“剪布”實踐的優(yōu)化和對等升級，亦在于反思重構(gòu)香港民主文化根植的歷史與政治處境及其理論氣質(zhì)，從而內(nèi)外兼修打造“雙普選”條件下更優(yōu)良的特區(qū)代議民主政治樣本，突出其內(nèi)部管治效應(yīng)和外溢示范效應(yīng)。

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【關(guān)鍵詞】立法會；拉布；程序異化；特權(quán)；治理

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引言：香港立法會的“拉布”現(xiàn)象

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根據(jù)基本法的體制設(shè)計，香港立法會在整體管治架構(gòu)中占據(jù)重要地位，對政府財政預(yù)算法案及其他重要法案具有嚴(yán)格的審議與否決的權(quán)力。[1]盡管基本法體制具有“行政主導(dǎo)”[2]傾向，但隨著立法會民主成分的增加和立法會泛民議員與社會性民主運動的協(xié)同，立法會內(nèi)部逐漸衍生出一種日益惡質(zhì)化的“拉布”（filibuster）文化，尤其是在2013年以來的特首普選爭議的背景下，拉布文化及其個案實踐愈演愈烈，嚴(yán)重?fù)p害了立法會的理性審議功能和特區(qū)政府的管治權(quán)威，造成公共政策無法落實，社會公共利益無人守護(hù)。香港立法會拉布文化的惡質(zhì)化及其規(guī)范治理已成為香港基本法實施與政府管治改進(jìn)的重要課題，也是優(yōu)化立法會內(nèi)部治理與理順行政與立法關(guān)系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

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在回歸之前，由于實行殖民秩序下的總督負(fù)責(zé)制，立法局與行政局成員均不可能對總督形成有效制約，而且立法局主要是咨詢審議機構(gòu)，缺乏明確而必要的憲制地位和法定職權(quán)，不是可制衡行政權(quán)的代議機構(gòu)，故“拉布”現(xiàn)象并不突出。這在港督制下的“行政吸納政治”[3]格局中完全可以理解。更何況，經(jīng)過150余年的殖民秩序磨合，尤其是經(jīng)歷“六七”左派暴動之后，香港社會在精英整合與價值認(rèn)同上已無突出的結(jié)構(gòu)性矛盾沖突。回歸之后，香港本地精英面對的是一種完全不同于殖民秩序與西方主流政治文化的體制，即所謂的“新憲政秩序”[4]，這里存在“殖民史觀”與“回歸史觀”的精神沖突，更存在“泛民派”（pro-democratic）與“建制派”（pro-establishment）的長期二元對抗格局，而立法會的“功能組別/直選組別”的對分設(shè)計及分別點票機制更是鞏固并強化了這些既有分歧。更何況，香港的代議民主政治主要起步于1980年代的回歸博弈期間而加速發(fā)展于末代港督彭定康的“民主直通車”[5]階段，其累積效應(yīng)正好延期作用于回歸之后的立法會運作之中。

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回歸以來的立法會拉布既發(fā)生在立法會會議與全體委員會會議上，也發(fā)生在財務(wù)委員會及其下屬小組委員會上，而且建制派與泛民派都曾運用過拉布策略推動或阻止相關(guān)議案的通過，但隨著拉布實踐的常態(tài)化，泛民派幾乎成為拉布行為的唯一主體。檢索回歸以來的拉布實踐，在立法會層面較為顯著和較有社會影響的主要有四次：

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第一次：1999年3月10日《區(qū)議會條例草案》二讀。該草案一讀歷經(jīng)三個多月，二讀從3月10日下午4時恢復(fù)，通宵審讀辯論，至3月11日上午7時三讀通過。該次拉布的顯著特征為：通宵開會；拉布議員過分積極發(fā)言，非拉布議員較多沉默；拉布議員提出多達(dá)16項修正案并多次搶先發(fā)言；記名表決多達(dá)35次；民主黨議員李永達(dá)個人表現(xiàn)十分突出。此次拉布實踐對香港立法會拉布文化及其個案運用起到了重要的開啟與示范作用。

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第二次：1999年12月1日立法會二讀審議解散民選市政局和區(qū)域市政局草案，即所謂的“殺局”草案。這一草案由特區(qū)政府提出并積極推進(jìn)，建制派議員護(hù)航支持，但票數(shù)不足，各政黨代表發(fā)言完畢，臨近表決環(huán)節(jié)，使草案面臨流產(chǎn)風(fēng)險。為拖延表決，爭取有利表決結(jié)果，民建聯(lián)議員譚耀宗和曾鈺成申請繼續(xù)發(fā)言，其他建制派議員紛紛加入，導(dǎo)致會議一致拖延到晚10點休會，當(dāng)晚無法表決。第二日復(fù)會表決時，草擬獲得足夠票數(shù)通過，民選之市政局和區(qū)域市政局被解散。此次民建聯(lián)議員拉布目的是為了拖延表決，爭取有利票數(shù)，不同于通常的拉布實踐中拖延表決是為了程序梗阻，不了了之。可見，拉布作為一種程序戰(zhàn)術(shù)，可以根據(jù)具體個案情形進(jìn)行不同的合目的運用。

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第三次：2012年5月的《2012年立法會（修訂）條例草案》審議。此次拉布的焦點是審議表決《立法會議席出缺安排議案》。人民力量議員黃毓民和陳偉業(yè)就此議案聯(lián)合提交1306條修正案，長達(dá)2464頁，而社民連的梁國雄亦協(xié)力拉布，導(dǎo)致冗長辯論三星期沒有結(jié)果。[6]此次拉布呈現(xiàn)出消耗戰(zhàn)特征，而且出現(xiàn)了場內(nèi)拉布與場外抗議的聯(lián)動態(tài)勢，也是香港民主文化的新跡象。此次拉布號稱史上最長拉布，直至5月17日立法會主席曾鈺成動用“議長警察權(quán)”（《立法會議事規(guī)則》第92條終結(jié)辯論條款）果斷剪布，強制表決，有關(guān)議案才獲得通過。此次拉布創(chuàng)造了某些拉布先例：拉布議員頻繁要求清點參會法定人數(shù)，并在缺額1名時故意不進(jìn)入會場而導(dǎo)致立法會流會；數(shù)以千計的修正案和長時段發(fā)言；議長警察權(quán)的動用。作為對惡意拉布的一種程序制約，“剪布”開始作為一種立法會自我治理手段獲得常規(guī)化運用。拉布與剪布，構(gòu)成香港立法會程序文化的孿生現(xiàn)象。

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第四次：2013年4月24日開始的《2013年撥款條例草案》審議。此次拉布的主力是社民連議員梁國雄及人民力量3名議員，目的在于無限期拖延表決年度撥款議案，逼迫政府提出“全民退休保障”咨詢時間表并安排向每名成年永久性居民派發(fā)現(xiàn)金1萬元。這是泛民派以拉布為武器，逼迫政府調(diào)整政策議程，以民生議題捆綁常規(guī)撥款議題。拉布議員共提出710項修正案，準(zhǔn)確再度開展如2012年那樣的拉布消耗戰(zhàn)。5月13日，立法會主席曾鈺成再次做出“剪布”安排，援引法律依據(jù)包括《基本法》第73條的立法會財政預(yù)算法案審議通過職能、第72條第1款的會議主持條款以及《立法會議事規(guī)則》第92條的程序終結(jié)條款，定出5月14日下午為終結(jié)辯論最后期限。撥款草案最終于5月21日三讀通過。[7]泛民派議員指責(zé)立法會主席之“剪布”安排濫用權(quán)力及妨害議員言論自由。而再次的剪布實踐亦進(jìn)一步澄清了立法會程序規(guī)制的基本法依據(jù)和治理規(guī)則，導(dǎo)致議員拉布與議長剪布之間的制衡機制日益成熟。

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除了立法會層面的拉布實踐之外，財務(wù)委員會及其附屬小組委員會的拉布也構(gòu)成香港立法會整體拉布文化與個案實踐的重要組成部分。委員會層次的拉布事件，較有影響的包括：第一次，2009年12月至2010年1月的財務(wù)委員會審議廣深港高速鐵路撥款申請案；第二次，2012年10月至12月7日，財務(wù)委員會審議“長著生活津貼”議案，社民連議員梁國雄一人發(fā)動冗長拉布，要求政府取消該項津貼申請時的資產(chǎn)審查規(guī)定，最終以政府修改議案、增設(shè)社會福利署專職崗位的方式變相通過，遭到泛民派激勵批評[8]；第三次，2012年10月19日財務(wù)委員會審議民建聯(lián)議員葉國謙提出的會議程序修正案，旨在對議員提出的議案數(shù)目和預(yù)告期進(jìn)行規(guī)制，可視為對惡意拉布的一種程序制約，但治理拉布的修正案本身即遭到泛民派議員的惡意拉布，提出海量再修正案，導(dǎo)致程序擱置；第四次，2013年四川地震捐款1億元的撥款申請案，遭遇議員惡意拉布，拖延長達(dá)10日，最后在行政協(xié)調(diào)之下才勉強過關(guān)；第五次，2014年新界東北開發(fā)撥款案，遭遇泛民派惡意拉布，引發(fā)新界東北團(tuán)體沖擊立法會事件，最終由財務(wù)委員會主席吳亮星果斷“剪布”，強制表決通過相關(guān)撥款案。[9]此外，梁振英特首今年在立法會講話中遭到的惡意拉布與阻撓，也可視為立法會拉布惡質(zhì)化以及行政與立法關(guān)系惡化的表征。[10]

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申言之，香港立法會的惡質(zhì)拉布現(xiàn)象已然愈演愈烈[11]，這里既有基本法體制設(shè)計的結(jié)構(gòu)性原因，也有香港政黨政治二元化的淵源，更有香港殖民史觀與回歸史觀二元沖突的精神背景，如今在特首普選的宏觀政治沖突下更引發(fā)了拉布實踐的激烈化。與拉布同期發(fā)展的則是“剪布”規(guī)則及其實踐的對應(yīng)性開展，構(gòu)成立法會拉布治理的重要特征。本文即擬對作為民主伴生現(xiàn)象的拉布文化進(jìn)行歷史追溯，對香港立法會拉布的“議場—廣場”互動效應(yīng)進(jìn)行關(guān)聯(lián)解析，對拉布規(guī)則治理提出針對性政策建議。拉布是民主的伴生物和議員的程序特權(quán)，但特權(quán)的濫用也將根本偏離并危害民主的理性審議功能，更損及特區(qū)政府的管治績效，惡化行政與立法關(guān)系。因而，科學(xué)解析拉布原理與特征并提出針對性的治理策略，將構(gòu)成維護(hù)一國兩制與基本法、優(yōu)化立法會審議理性、改善立法與行政關(guān)系的重要路徑和支撐。

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一、特權(quán)、程序與民主拉布史

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拉布是議員特權(quán)，也是民主職業(yè)病。在前民主時代，國家議事大體采取的是一種威權(quán)主義模式，無論是部族長老會議，還是君主御前會議，由于會議主持者往往就是酋長或君主，其道德權(quán)威與政治權(quán)力足以保障會議井然有序。中國古代廷議，盡管鼓勵諫議，但作為當(dāng)然“議長”的皇帝可以隨時中斷會議，甚至可以當(dāng)庭杖責(zé)敢于“拉布”的大臣。[12]在當(dāng)代未完成民主轉(zhuǎn)型的政治體中，古典的威權(quán)議事要素有所保留，議會由于未真正“議會化”而保有表面的和諧及全體一致，“拉布”也無可能。因此，如果我們必定選擇民主，那么“拉布”似乎無可避免，但這不意味著我們要禮贊拉布，而是需要凝聚更強的民主價值觀和更精致的議事規(guī)則來對治這一民主的職業(yè)病。嚴(yán)格來講，“拉布”實在是民主發(fā)展到一定程度產(chǎn)生的程序異化現(xiàn)象，是民主的“肢端肥大癥”，從而使得治理拉布變成了民主體系的一種“減肥”舉措。而對于未民主化或半民主化政體，“拉布”是否出現(xiàn)以及如何開展則成為民主發(fā)展進(jìn)步的一個經(jīng)驗指標(biāo)。因此，絕對不能以“拉布”本身評價民主之成熟度，而是要看到“拉布”是民主的伴生物，在弱式民主條件下需要催生甚至強化程序“拉布”，在民主高度發(fā)展階段則需要通過更精細(xì)的規(guī)則治理“拉布”，抑制其程序異化。香港民主顯然已達(dá)到這一治理階段。

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現(xiàn)代民主史幾乎就是一部“拉布”史，同時也是一部反“拉布”史。拉布在美國是聯(lián)邦參議員的特權(quán)，被視為美國政治言論自由的重要保障，是賦予反對派議員的重要程序武器。從歷史表現(xiàn)來看，拉布在美國同樣遭到了濫用，拉布議員常常以連續(xù)演講數(shù)十小時的方式癱瘓議事程序，而其演講內(nèi)容竟然可以和議題無關(guān)，比如可以朗誦《圣經(jīng)》、電話薄等。在二戰(zhàn)后的民權(quán)運動時期，南方保守派參議員頻繁“拉布”以阻撓民權(quán)法案通過。在加拿大、臺灣地區(qū)以及香港特區(qū)，拉布也不時被作為反對派的程序武器來使用。隨著互聯(lián)網(wǎng)傳媒時代的到來，拉布更被戲劇化為議員對選民的隔空表演，使議會民主的審議理性日益落空，議而不決。施米特在《當(dāng)今議會制的思想史狀況》中曾嚴(yán)厲批判了議會制是如何從19世紀(jì)基于“辯論”和“公開性”的經(jīng)典狀況墮落演化為20世紀(jì)政治多元主義（political?pluralism）[13]下的委員會體制與秘密會議傳統(tǒng)的[14]，實際上如果增加“拉布”維度的觀察與評估，則經(jīng)典代議制的墮落即使在“辯論”和“公開性”這樣的程序意義上亦發(fā)生了嚴(yán)重的異化，當(dāng)然，這種程序異化可能恰恰是政治多元主義之下議會體制的委員會化和秘密會議化的結(jié)果。

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拉布的英文是filibuster，由西班牙語filibustero演化而來，最初含義是海盜或劫掠者，含“騎劫”之意。拉布是香港地區(qū)的習(xí)慣譯法，有時也稱為“冗長演說”或“冗長辯論”，在臺灣地區(qū)則通常譯為“阻撓議事”。從詞源上即可看出該行為的“海盜”淵源以及社會公眾對這一行為的厭惡。然而，即使社會多數(shù)人厭惡拉布，但拉布現(xiàn)象和拉布者依然絡(luò)繹不絕，為什么呢？第一，拉布議員只需要對影響自己當(dāng)選的少數(shù)選民負(fù)責(zé)，多數(shù)人無法決定其政治前途，而這正是政治多元主義的當(dāng)然邏輯；第二，拉布的危害與威權(quán)決策的危害相比要小，兩害相權(quán)取其輕，因而是人類能夠容忍的體制之害；第三，辯論是民主理性的本質(zhì)，因此不宜建立過于嚴(yán)苛的程序規(guī)則抑制辯論的形式與期限，這就為拉布保留了空間；第四，議員具有“代表”性，從而享有“代表”這一概念的神學(xué)背景以及相應(yīng)的程序特權(quán)，如果完全剝奪這些特權(quán)，則整個代議制的顯性的理性基礎(chǔ)與隱性的神學(xué)基礎(chǔ)皆遭廢棄，該體制也就喪失了存在的基本正當(dāng)性。

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但是，民主職業(yè)病畢竟也是一種體制病，其極端化必然損及民主社會的基本價值。所以，美國民主史也是一部反“拉布”史。面對參議員對程序權(quán)利的濫用，議事規(guī)則的修正就成為必要，其焦點在于如何設(shè)定合理的辯論終結(jié)規(guī)則。英美數(shù)百年議會民主的最大財富除了選舉之外，就是體系化的議事規(guī)則，在議員辯論權(quán)和議會審議理性之間不斷尋求微妙而精致的平衡。每當(dāng)“拉布”技術(shù)前進(jìn)一步，相對應(yīng)的“剪布”技術(shù)及其規(guī)則也將前進(jìn)一步?？梢哉f，在民主選舉實現(xiàn)之后，區(qū)分民主優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)就是議事規(guī)則，就是對“拉布”的有效管控以及對審議理性的積極支持。美國在這方面的豐富經(jīng)驗已凝聚為完整的《羅伯特議事規(guī)則》（Robert’s?Rules?of?Order)。這是美國羅伯特將軍對英美議事規(guī)則系統(tǒng)化改造的結(jié)晶，1876年出版以來不斷修訂，成為廣泛運用于美國議會審議、民間團(tuán)體決策的通用規(guī)則。[15]

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美國規(guī)則有著深刻的英國議會史淵源。光榮革命之后的1689年，英國議會內(nèi)部出現(xiàn)了一部議事規(guī)則匯編《議會》（Lex?Parliamentaria），對當(dāng)時市面上流傳的35部議事學(xué)著作進(jìn)行了整理與綜合，初步形成了現(xiàn)代議事規(guī)則的基本原則框架，舉其要者，包括：（1）單一議題規(guī)則，同一時段只處理一個議題，不可偏題或隨意插入其他議題；（2）相反意見優(yōu)先發(fā)言規(guī)則，以確保審議過程呈現(xiàn)最多元的意見，保障意見表達(dá)的自由與機會平等；（3）正方兩方分別表決規(guī)則，使得反方意見亦可獲得獨立表決機會；（4）禁止人身攻擊規(guī)則，確保審議“對事不對人”；（5）議題拆分規(guī)則，即如果某個議題可以拆分且拆分后更有利于討論和表決，則議事規(guī)則應(yīng)支持拆分處理；（6）一事不再理規(guī)則，即同一議程中對已決議題不再審理，除非出現(xiàn)特殊情形。這些初步規(guī)則經(jīng)過殖民者帶入北美，通過殖民地議事實踐而日益完善和豐富，最終形成了《羅伯特議事規(guī)則》。這些規(guī)則是西方議事經(jīng)驗的凝練，飽含著人類理性審議的智慧，每一個精細(xì)的規(guī)則幾乎都有著發(fā)生學(xué)上的具體實踐情形及其應(yīng)對技巧。比如，針對議會辯論中的偏題和人身攻擊問題，議事規(guī)則確立了“面向主持人發(fā)言規(guī)則”，即參與者之間不能直接辯論，必須面向主持人進(jìn)行發(fā)言。這一規(guī)則雖然細(xì)微，但對于審議過程的理性推進(jìn)卻意義重大。議事規(guī)則的精細(xì)化，是治理“拉布”的不二法門。

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香港盡管在1842年開始即被納入英國的殖民地系統(tǒng)，但卻不同于英國的北美殖民地，后者是以“白人新教徒”為主體的高度自治，而前者卻長期實行非代議性質(zhì)的委任總督制，直到回歸過渡期內(nèi)仍然沒有發(fā)展出憲制性的自治架構(gòu)。香港的代議政治架構(gòu)主要來自于回歸談判以來的建制與推進(jìn)，因此歷史相對短暫，經(jīng)驗亦不充分。立法會議事規(guī)則盡管亦借鑒了《羅伯特議事規(guī)則》的精神與架構(gòu)[16]，但尚不夠精細(xì)，尤其是針對拉布的本地經(jīng)驗還未發(fā)展處系統(tǒng)的針對性規(guī)則，故其修訂仍當(dāng)精研《羅伯特議事規(guī)則》，吸收西方民主真正的精華，建立香港立法會優(yōu)化議事程序的更完備規(guī)則基礎(chǔ)。

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二、“議場—廣場”互動效應(yīng)與香港拉布的惡質(zhì)化

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前已述及，自從1999年“拉布”現(xiàn)象出現(xiàn)于立法會運作中以來，拉布惡質(zhì)化現(xiàn)象愈演愈烈。2013年12月3日，特區(qū)政府開始首輪政改咨詢，既有的管治矛盾以及高度敏感的特首普選議題便成為反對派惡意拉布的重要導(dǎo)火索。

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2014年5月底，特首梁振英在立法會答問程序中遭遇數(shù)名“拉布”議員無端打斷及擲物，立法會主席曾鈺成援引議長警察權(quán)中斷會議。事后，香港各界反應(yīng)激烈。多次“拉布”的議員梁國雄堅持“拉布有理”，亦有評論者援引臺灣以及其他民主政體之“拉布”先例佐證之。然而，主流意見已開始積極反思“拉布”的民主正當(dāng)性并尋求加以價值觀和議事規(guī)則的雙重制約。

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所謂“拉布”就是阻撓議事，指少數(shù)議員對法定辯論特權(quán)的濫用，通過冗長辯論和惡意提出多項修正案等各種程序阻撓行為拖延阻卻待決議案的表決通過。臺灣地區(qū)的“拉布”實踐重點不在于冗長辯論，而在于擲物、呼喊、辱罵、肢體沖突等杯葛行為，可稱為廣義的“拉布”。從此次梁振英答問會遭遇來看，港式“拉布”有從狹義的冗長辯論走向廣義的臺式杯葛之虞。然而，臺式拉布并非先進(jìn)經(jīng)驗，臺灣內(nèi)部也運思各種方式反擊惡意拉布，其“國家政策研究基金會”更是進(jìn)行了“議長警察權(quán)”的深入研究和對策設(shè)計。[17]港式民主如要看齊臺式民主，需學(xué)習(xí)其反思與調(diào)整的思路和理性，而不是照搬其民主表象，以“病態(tài)”為常例。

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2014年6月27日晚的立法會財務(wù)委員會“強制表決”新界東北發(fā)展前期撥款，艱難通過。此次審議實踐亦表明香港立法會的“拉布”惡質(zhì)化現(xiàn)象愈演愈烈，常規(guī)議事程序已無法有效支持理性審議與正當(dāng)表決。反對派議員激烈“拉布”，會議幾近癱瘓。建制派議員指責(zé)主席吳亮星執(zhí)法軟弱，延誤表決。吳亮星于會議后期果斷運用議長警察權(quán)驅(qū)逐“行為不檢”之議員，簡化最終辯論程序，強制推動表決，使撥款案順利通過。對于表決結(jié)果，建制派認(rèn)為“剪布”得當(dāng)，民生利益獲得保障，民主程序得保尊嚴(yán)與效力。泛民派則義憤填膺，指稱吳亮星濫用職權(quán)，議事與表決程序不合法，威脅啟動司法復(fù)核予以全盤推翻。果斷“剪布”的吳亮星主席個人更是在隨后的“七一大游行”以及港大等主要大學(xué)的“民主墻”上遭到遭到形象丑化與人身攻擊，被指責(zé)為“議會之恥”，而“剪布”前后亦出現(xiàn)過近年較為少見的沖擊立法會的群體性事件。區(qū)域發(fā)展議題博弈的背后折射出港式民主在“雙普選”背景下的躁動情緒和激進(jìn)主義精神困擾[18]，部分議員罔顧法治和公益，放任了“議場廣場化”的不良趨勢，導(dǎo)致了議會惡意拉布與廣場違法抗命的惡性互動與循環(huán)，充分彰顯了立法會民主代表性與整體性的斷裂特征。

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（一）個案勝利不代表精神脫“困”

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艱難“剪布”只是新界東北撥款案的尾聲，前期曾引發(fā)多輪慘烈“拉布”和抗議民眾沖擊立法會事件，幾乎重演臺灣“占領(lǐng)立法院”故事。場內(nèi)拉布與場外抗議并舉，所折射的是香港民主化過程的精神危機，即以抽象普適價值、議會程序主義和廣場民粹主義激進(jìn)“癱瘓”特區(qū)政府常規(guī)管治體系，渲染政府“民主認(rèn)受性”低落印象，為泛民派的政治進(jìn)取贏得最大化空間。

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隨著“雙普選”的臨近，港式民主呈現(xiàn)出一種從市民精神到議員言行的“躁動”情緒，對于“功能代表制”下的政府管治正當(dāng)性與認(rèn)受性逐漸表現(xiàn)出一種“不耐煩”傾向，主張一次性廢除功能組別，追求純粹民主制的政治理想。在此背景下，任何一項哪怕是公益性突出的政府項目都可能成為“拉布”對象，而利益受到影響的部分基層民眾也會在這種“泛政治化”的動員機制下形成場外配合。吳亮星艱難“剪布”贏得了個案勝利，但這只是“前期撥款”，整個項目工程還將遭受全程“狙擊”，后續(xù)“拉布”與現(xiàn)場抗議將不可避免，甚至還可能直接遭遇近期的“司法復(fù)核”之憂。

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筆者經(jīng)常在港大校園電視里看到學(xué)生群體對場外抗議行動的支持，甚至有低齡學(xué)生傳授沖擊機關(guān)的實戰(zhàn)技法，警方執(zhí)法中也有繳獲各種破門器具。香港的學(xué)生政治早已走出校園，不僅形成了“學(xué)民思潮”、“學(xué)聯(lián)”等正式政治團(tuán)體，培育了“未夠秤”的“少年民主黨”，將廣場民主思潮帶入大學(xué)以下的校園和基層社會，更是積極關(guān)注和參與政治咨詢、電子公投和占領(lǐng)中環(huán)動員。各大學(xué)的“民主墻”文化與“民主女神”崇拜更形成了香港民主文化的重要象征。這些在“民主”意念與旗幟下成長起來的一代青年，對于“愛國愛港”的大共同體倫理、“功能代表制”的精英理性、香港民主的地方性與制度邊界、香港的中國性與國際性的平衡并無特別的理解與認(rèn)同，而是“一路向西”追逐民主的普適理想，近者光榮自保，遠(yuǎn)者反哺大陸。[19]青年人的青春理想氣質(zhì)、西式民主的歷史優(yōu)越性與個人主義美學(xué)特征、廣場政治的民粹美學(xué)與英雄主義想象，這些混雜意象與要素在歷次抗議中有著復(fù)雜的重組結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步加重了港式民主的體制外“口味”和不妥協(xié)品格。這是基本法下的香港民主秩序遭遇的更深層精神挑戰(zhàn)。反對派議員不自覺地配合了這一激進(jìn)訴求，而未能成為自覺抵制激進(jìn)主義的理性屏障。

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此次新界東北撥款案就處于這樣的民主化浪潮與漩渦之中，且與近期的白皮書事件、占中公投等議題合流，聲勢更強。吳亮星的“快刀斬亂麻”只是個案勝利，只是新界東北工程項目的階段性推進(jìn)，不可能疏解港式民主的深層精神危機，一種逸出法治軌道和理性限度的激進(jìn)主義危機。

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（二）議員言行是民主成熟標(biāo)尺

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在香港民主轉(zhuǎn)型遭遇激進(jìn)主義精神困擾時，立法會議員的整體理性與個體自覺便成為民主成熟的主要標(biāo)尺。然而，此次異常慘烈的“拉布”與“剪布”之爭折射出部分立法會議員對法治和公益的漠視，以一種凡俗化的經(jīng)驗主義和程序主義觀點看待自身的職責(zé)與代表性，而且以一種表現(xiàn)主義的“議場廣場化”樣式極大削弱了議會審議程序的理性特征與議事效率，阻斷了議會整體通過理性辯論與公開交流達(dá)成“公益性共識”的制度預(yù)期。

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當(dāng)代民主制在實踐上走入了一種經(jīng)驗主義和程序主義的誤區(qū)，將民主過程演繹為：第一，代表是單純的選區(qū)代表，只對影響其選舉結(jié)果的選民負(fù)責(zé)，不是整體代表，罔顧公益和法治；第二，民主就是程序安排，就是程序權(quán)利的充分運用甚至濫用；第三，民主就是一種多元對抗精神，立場超越理由。這些對民主原理和功能的理解確實切合了民主制的某些特征，但不是對民主制本質(zhì)的完整理解與把握。

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根據(jù)麥迪遜在《聯(lián)邦黨人文集》中的界定，代議制民主的本質(zhì)在于通過“代表”完成公眾意見的收集、凝聚與升華，而且代表意見獨立于并高于公眾意見。麥迪遜指出：“通過某個選定的公民團(tuán)體，使公眾意見得到提煉和擴大”、“由人民代表發(fā)出的公眾呼聲，要比人民自己為此集會，和親自提出意見更能符合公共利益?！盵20]這是一種理性主義的精英民主理論，也是代議制民主在精神起源與制度發(fā)展上的根本邏輯。因此，民主過程是一種以“代表”為主體、通過合理程序安排追求實體性“公益”與“共識”的過程，包含著盧梭的所謂本質(zhì)主義的“公意”（general?will）內(nèi)涵。[21]這是因為，民主在原理上設(shè)定了同質(zhì)性和代表性的前提，選舉的意義不在于選擇簡單傳遞民眾聲音的“傳聲筒”，而在于選擇在理性能力上高于民眾的“代表”來對民眾的意愿和目標(biāo)進(jìn)行“整合”與“深加工”，以“議會”的機構(gòu)主體性制定法律或通過決議。施米特對民主的“同質(zhì)性”理解就來自于盧梭政治哲學(xué)中的“公意”概念，這是一種本質(zhì)主義而非程序主義或多元主義的理解，具有形而上學(xué)的哲學(xué)特征，屬于一種嚴(yán)格的哲學(xué)建構(gòu)。[22]當(dāng)代民主理論對“代表”概念的理解基本延續(xù)了一種多元主義、程序主義與形式主義的哲學(xué)傳統(tǒng)，而相對遮蔽或遺忘了“代表”概念的發(fā)生學(xué)內(nèi)涵與思想史類型，從而無法對當(dāng)代民主實踐中出現(xiàn)的諸如“拉布”之類的程序異化現(xiàn)象給出超越既定理論范式的診斷、批評與重構(gòu)。根據(jù)美國政治學(xué)者皮特金教授的考察與分析，“代表”制在歷史上大體存在過三種類型：象征代表制、實質(zhì)代表制與形式代表制。[23]當(dāng)代民主實踐的程序異化現(xiàn)象與代表理論的類型缺陷存在內(nèi)在的邏輯關(guān)聯(lián)。而拉布的泛濫以及“議場廣場化”的不良趨勢就是對本質(zhì)主義民主原理的背離，也是對議員“代表”責(zé)任之公共屬性的背離。只有具有“公共性”自覺的議會代表才可能將共同體導(dǎo)入理性和法治的優(yōu)良軌道，才能成功地以整體的議會權(quán)威和正當(dāng)性吸納和消解任何民主政體所面臨的廣場化、大眾化、民粹化的激進(jìn)主義困擾，才能有真正的作為國家公共生活重心的“議會政治”。

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此次吳亮星執(zhí)法中多次以“行為不檢”為由驅(qū)逐反對派議員，有一定道理。個別議員的“行為不檢”盡管在其個人政治考量和相關(guān)選民眼中是績優(yōu)表現(xiàn)，但對于立法會整體和香港選民整體而言卻是不良表現(xiàn)。更關(guān)鍵的是，議員花樣翻新的“不檢”行為嚴(yán)重惡化了議會審議的理性氛圍與公共性追求。論者也許會以臺灣地區(qū)立法院相似行為佐證，但那絕對不應(yīng)是民主的榜樣，而只能是反例。代議民主傳統(tǒng)悠久的英美系民主，議員盡管也有著適應(yīng)大眾化社會的表演成分，但理性、公共性和貴族式責(zé)任感仍然構(gòu)成基本的美德與傳統(tǒng)制約。后發(fā)民主社會缺乏這樣的美德制約，但不等于可以放任一種不健康的經(jīng)驗主義和程序主義表現(xiàn)，不等于可以罔顧公益和法治，更不等于可以濫用由全體選民買單的特權(quán)和程序便利，而忘記了什么才是優(yōu)質(zhì)的代議民主和議員責(zé)任。選票多少不是議員合格性的充分條件，一個健全的民主議會需要議員加強內(nèi)在修養(yǎng)和學(xué)習(xí)，共同形成健康的議會文化和議事傳統(tǒng)。

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新界東北撥款案已經(jīng)通過，但所折射的港式民主精神危機并未消解。在民主轉(zhuǎn)型的“泛政治化”時代，公益和法治有可能在場內(nèi)拉布和場外抗議的夾擊之下遭受重創(chuàng)。香港作為商業(yè)社會與法治社會，作為一國兩制憲制秩序下的“特區(qū)”，無論是基于繁榮穩(wěn)定的經(jīng)濟社會效益，還是民主發(fā)展的政治效益，需要的都是一種更接近英美現(xiàn)代代議民主的理性精神與貴族氣質(zhì)，需要的是公益在民主與法治的制度性互動中獲得共識和維護(hù)。如果港式民主盯準(zhǔn)的只是當(dāng)代民主尤其是后發(fā)民主中的經(jīng)驗主義和程序主義特征，以之為模范，形成場內(nèi)惡意拉布和場外無序抗?fàn)幍摹皟蓸O化”民主形態(tài)，則香港的法治、民主、人權(quán)、商業(yè)文明乃至于央港關(guān)系都將遭受嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。[24]現(xiàn)代政治看議會，議會權(quán)威看議員，議員表現(xiàn)是民主社會的成熟標(biāo)尺。以此對照，撥款案無論是作為建制派的個案勝利，還是作為泛民派的拉布失利和激烈反彈（司法復(fù)核），都生動表現(xiàn)并擴大而不是有效彌合了港式民主轉(zhuǎn)型的精神危機。而對治策略，顯然不僅僅是“議長警察權(quán)”的個案強化那么簡單。

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三、惡質(zhì)拉布的規(guī)則治理

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當(dāng)拉布議員及其支持者津津樂道“拉布有理”時，他們遺忘了民主的本質(zhì)精神不在于小團(tuán)體主義，而在于公共利益和公共理性。拉布是明顯的小團(tuán)體主義的體現(xiàn)，拉布議員與其選民之間對特殊團(tuán)體利益的道德認(rèn)知和政治追求超越了民主社會共同價值觀與公共利益。這種“四兩撥千斤”式的政治行為遺忘了民主社會的本質(zhì)邏輯與常態(tài)恰恰應(yīng)該是：四兩歸四兩，千斤歸千斤。所以，在一個常態(tài)健康的民主社會，禮贊“拉布”是非?？尚Φ?，社會的理智共識應(yīng)朝向?qū)Α袄肌奔捌湫F(tuán)體主義的制度化管控。隨著香港“雙普選”的來臨，港式民主真正的挑戰(zhàn)已經(jīng)不是選舉議題，而是反拉布議題。唯其如此，優(yōu)質(zhì)的港式民主才可呈現(xiàn)。

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如何反“拉布”呢？當(dāng)然不能采取“釜底抽薪”的做法來禁止拉布，就像不能因為病變就隨便割除器官一樣，亦如麥迪遜曾言的，不能因為派系危害而消滅之，否則自由將蕩然無存。主要思路是議會整體自治，可考慮：

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第一，議長警察權(quán)的法制化。議長是議會會議的主持者，盡管喪失了古典威權(quán)議事結(jié)構(gòu)中的權(quán)威，但應(yīng)當(dāng)具有足夠的法制權(quán)力來管控議事程序，引導(dǎo)理性辯論，推動議會審議，完成預(yù)定議程，使民主成熟運轉(zhuǎn)起來。香港立法會的議長警察權(quán)有明確的法律依據(jù)，但還不夠細(xì)致具體：第一，《基本法》第72條賦予的議長職權(quán)，但最重要的還不是第（一）到（五）項規(guī)定的常規(guī)程序主導(dǎo)權(quán)，而是第（六）項關(guān)于議事規(guī)則賦予的其他職權(quán)；第二，《立法會議事規(guī)則》第92條賦予議長的程序自由裁量權(quán)，其中特別載明議長在議事規(guī)則無定例時可參照其他立法機關(guān)的慣例及程序處理。曾鈺成主席的數(shù)次“剪布”行為大體依照上述法律規(guī)定。但由于這些規(guī)定不甚具體，議長是否會有怠惰或濫用職權(quán)，均在未定狀態(tài)。因此，通過修改議事規(guī)則以具體化議長警察權(quán)，使相應(yīng)規(guī)定不僅成為議長權(quán)力依據(jù)，也成為議長職責(zé)義務(wù)，便于議員和公眾監(jiān)督，則顯得十分必要。

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第二，議事辯論規(guī)則的完善化。立法會的議事規(guī)則訂立于1998年7月2日，最新修訂于2014年3月21日。該議事規(guī)則對立法會議事程序作出了較為詳細(xì)的規(guī)定，但在反“拉布”方面仍顯不足。此次特首問答會遭遇“拉布”之后，議事規(guī)則修訂逐漸成為共識。修訂的重點即應(yīng)放在反“拉布”上。在這方面，《羅伯特議事規(guī)則》或可重點參考，以下要點值得記取：議員發(fā)言必須面向議長，而不是反對立場的其他議員；不同意見優(yōu)先安排發(fā)言，最大化呈現(xiàn)最多元的意見；對民主多數(shù)決規(guī)則的捍衛(wèi)，辯論必須以對多數(shù)表決結(jié)果的服從為指向；反對人身攻擊、辱罵、肢體沖突等不文明行為；一事一議，有質(zhì)量的辯論不應(yīng)偏題和施加不相關(guān)干擾；辯論規(guī)則應(yīng)包含具體明確的終結(jié)辯論規(guī)則，議長和議員多數(shù)應(yīng)在終結(jié)辯論上享有程序裁斷權(quán)。

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第三，議員罰則的強化。特首梁振英立法會講話遭遇拉布風(fēng)波后，政務(wù)司長林鄭月娥提出訂立議員罰則，但曾鈺成主席認(rèn)為德國罰則主要適用于缺席、遲到、不投票等紀(jì)律問題，拉布屬于議員辯論的政治行為范疇，定罰則有困難。實際上對于拉布議員的罰則在法例中已有體現(xiàn)，只是不夠充分：《基本法》第79條第（七）項規(guī)定，針對行為不檢或違反誓言的議員可由出席議員2/3通過譴責(zé)案，由議長宣布喪失資格，這是最嚴(yán)厲有效的罰則，應(yīng)可適用于長期極端化拉布而“行為不檢”或“違反誓言”的個別議員，只是2/3門檻較高；議長警察權(quán)可在程序上暫時阻斷拉布，也是一種軟性罰則。罰則問題在于最嚴(yán)厲者難以適用，程序阻斷又太輕，缺乏中間性罰則，未來修改或可考慮“過半數(shù)譴責(zé)但不罷免”、適當(dāng)數(shù)額罰款、禁止參會數(shù)次、議會大會檢討等措施，作為議事制度創(chuàng)新，漸然培育引導(dǎo)良性議事文化。

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總之，香港立法會惡質(zhì)拉布現(xiàn)象，既是香港民主化過程的必經(jīng)階段，也有著深刻的歷史淵源和意識對抗背景。基本法秩序下的香港管治顯然不能縱容場內(nèi)拉布與場外抗命的惡性互動，治理思路應(yīng)循著議事規(guī)則優(yōu)化的方向進(jìn)展。值得慶幸的是，盡管遭遇巨大壓力，香港立法會亦在法治與民意支持下開展了較有成效的“剪布”實踐，一定程度上利用既有規(guī)則抑制了拉布的惡意蔓延，但規(guī)則細(xì)密程度及剪布實踐仍有待完善提升。長期來看，拉布泛濫與當(dāng)代民主文化的高度程序化以及香港社會民主文化對公共利益的認(rèn)知狀態(tài)高度相關(guān)。民主議會的成熟程度既基于自身自治程度，亦基于民主社會大環(huán)境的文化氛圍與價值取向。只有當(dāng)公益與法治真正成為一種為立法會和香港社會普遍、深度分享并捍衛(wèi)的優(yōu)先性“核心價值”與“公共理性”時，場內(nèi)惡意拉布與場外違法抗命才可能被限縮至最低限度，香港民主才會超越臺式民主和一般的當(dāng)代轉(zhuǎn)型民主而臻于英美式的真正的成熟民主狀態(tài)。如此，其優(yōu)良管治效應(yīng)才可充分釋放，而其對大陸民主化的示范意義才可能真實呈現(xiàn)。因此，香港立法會的拉布治理也就具有了超出香港本地管治的更宏大的中國憲制轉(zhuǎn)型意義。

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【注釋】

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[1]?這體現(xiàn)了香港政制的“制衡”特征，也表明香港政制并非完全的“行政主導(dǎo)”，參見陳弘毅：《一國兩制下香港的法治探索》，中華書局2010年版，第24頁。

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[2]?關(guān)于香港政制的“行政主導(dǎo)”特征分析，參見程潔：“香港憲制發(fā)展與行政主導(dǎo)體制”，載《法學(xué)》2009年第1期；楊建平：“論香港實行行政主導(dǎo)的客觀必然性”，載《中國行政管理》2007年第10期；胡錦光、朱世海：“三權(quán)分立抑或行政主導(dǎo)——論香港特別行政區(qū)政體的特征”，載《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報》2010年第2期；關(guān)于香港行政主導(dǎo)制的系統(tǒng)化研究，可參考傅思明：《香港特別行政區(qū)行政主導(dǎo)政治體制》，中國民主法制出版社2010年版。

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[3]?關(guān)于香港殖民政制中“行政吸納政治”的特征分析，參見強世功：“‘行政吸納政治’的反思”，載《讀書》2007年第10期。

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[4]?關(guān)于1997年回歸對香港憲制變遷的意義，有學(xué)者提出了“新憲政秩序”說，see?Yash?Ghai,?Hong?Kong's?new?constitutional?order?:?the?resumption?of?Chinese?sovereignty?and?the?Basic?Law,?Hong?Kong?:?Hong?Kong?University?Press,?1997.

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[5]?關(guān)于彭定康的政制改革取向及其后果，參見張連興：《香港二十八總督》，三聯(lián)書店（香港）有限公司2012年版，第404—409頁。

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[6]?參見“人民力量‘冗長辯論’逼撤次替補案”，載《蘋果日報》2012年5月1日。

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[7]?參見《2013年撥款條例草案》，立法會網(wǎng)站，2013年5月21日。

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[8]?參見“政府突襲通過特惠生果金”，載《蘋果日報》2012年12月8日。

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[9]?參見田飛龍：“濫‘拉布’折射港式民主危機”，載《大公報》2014年7月5日。

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[10]?參見田飛龍“反‘拉布’的三個建議”，載《大公報》2014年5月31日。

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[11]?香港社會對此亦有反思和檢討，參見陳景輝：“拉布，議會精神的沉淪或復(fù)興？”，載《蘋果日報》2010年1月12日。

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[12]?明朝的“廷杖”制度就是佐證。

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[13]?關(guān)于政治多元論的思想史線索，我國政治學(xué)者蕭公權(quán)先生有過系統(tǒng)精辟的考察與梳理，系其1926年完成的康奈爾大學(xué)的博士學(xué)位論文，參見蕭公權(quán)：《政治多元論》，周林剛譯，中國法制出版社2012年版。

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[14]?參見施米特：“當(dāng)今議會制的思想史狀況”，載施米特：《政治的浪漫派》，馮克利、劉鋒譯，上海人民出版社2004年版。

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[15]?這一規(guī)則對中國的影響最早見于孫中山的《民權(quán)初步》，其最新、最系統(tǒng)的中譯版本參見亨利·羅伯特：《羅伯特議事規(guī)則》（第10版），孫滌、袁天鵬譯，世紀(jì)出版集團(tuán)/格致出版社2008年版。譯者之一袁天鵬先生在美國留學(xué)期間擔(dān)任過“學(xué)生議會”成員，后從事議事規(guī)則翻譯及其中國實踐推動工作，是美國議事專家協(xié)會（NAP）中國首位會員，有關(guān)經(jīng)驗及其進(jìn)展參見寇延丁、袁天鵬：《可操作的民主：羅伯特議事規(guī)則下鄉(xiāng)全紀(jì)錄》，浙江大學(xué)出版社2012年版。

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[16]?立法會現(xiàn)有規(guī)則參見《香港特別行政區(qū)立法會議事規(guī)則》（1998年7月2日訂立，2014年3月21日修訂）。

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[17]?較有代表性的討論參見黎家維：“我國國會議長行使警察權(quán)問題之檢討”（憲政【評】101-050號），http://www.npf.org.tw/post/1/10969；陳錫蕃、何志勇：“建立糾儀長制度刻不容緩”（國安【析】101-050號），http://www.npf.org.tw/post/3/10942；臺灣學(xué)者亦進(jìn)行了適當(dāng)?shù)谋容^研究，參見何展旭：“日本國會警察權(quán)概述”（憲政【評】098-135號），http://220.128.175.146/post/1/6634。

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[18]?關(guān)于香港民主中的激進(jìn)主義特征，參見田飛龍：“高度激進(jìn)主義損香港民主前途”，載《大公報》2014年9月25日。

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[19]?這一本土論述邏輯典型體現(xiàn)于香港學(xué)者陳云的“香港城邦論”中，參見陳云：《香港城邦論》，天窗出版社有限公司2011年版；《香港城邦論Ⅱ——光復(fù)本土》，天窗出版社有限公司2014年版。

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[20]?參見漢密爾頓、杰伊、麥迪遜：《聯(lián)邦黨人文集》，程逢如等譯，商務(wù)印書館1980年版，第49頁。

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[21]?關(guān)于盧梭的“公意”哲學(xué)，參見盧梭：《社會契約論》，何兆武譯，商務(wù)印書館2003年修訂3版，第35—37頁。

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[22]?關(guān)于施米特的民主同質(zhì)性概念之分析，參見田飛龍：“施米特對魏瑪憲制的反思及其政治憲法理論的建構(gòu)”，載《南京大學(xué)法律評論》2014年春季號，法律出版社2014年版。

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[23]?See?Hanna?Fenichel?Pitkin，The?Concept?of?Representation，University?of?California?Press，1967，中譯本參見皮特金：《代表的概念》，唐海華譯，吉林出版集團(tuán)有限責(zé)任公司2014年版。

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[24]?這一挑戰(zhàn)在今年國慶前后的實際“占中”抗命中已然顯露，參見田飛龍：“循民意和法治軌道解‘占中”困局”，載《大公報》2014年10月4日。

【注】作者系北京航空航天大學(xué)法學(xué)院講師/港澳與內(nèi)地合作發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心研究人員，本研究成果獲得港澳與內(nèi)地合作發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心以及教育部人文社科重點研究基地中山大學(xué)港澳珠三角研究中心的資助，是協(xié)同創(chuàng)新中心2014年度項目“香港立法會運作研究”的階段性成果。

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責(zé)任編輯：葛燦

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