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網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的新秩序觀與治理思維

作者：田飛龍

來(lái)源：作者授權(quán) 儒家網(wǎng) 發(fā)布

           原載于《國(guó)家治理》（周刊）總第52期，2015年7月28日出版，略有刪節(jié)

時(shí)間：孔子二五六六年歲次乙未年七月初六日丁卯

           耶穌2015年8月19日

“互聯(lián)網(wǎng)+”是一種全新的生活方式與交往結(jié)構(gòu)，在很大程度上沖擊和改觀著人們的消費(fèi)觀念和行為模式，也對(duì)法律與治理提出了新問(wèn)題和新挑戰(zhàn)。隨著移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)集成與運(yùn)用的快速擴(kuò)展，互聯(lián)網(wǎng)安全日益成為國(guó)家治理的新課題，國(guó)家權(quán)力以行政與司法相互交織的方式對(duì)這一虛擬社會(huì)空間展開強(qiáng)勢(shì)制度建構(gòu)。近年來(lái)的互聯(lián)網(wǎng)立法、兩高司法解釋及階段性的“凈網(wǎng)行動(dòng)”就是國(guó)家公權(quán)力以安全理由介入互聯(lián)網(wǎng)秩序的典型體現(xiàn)。

不過(guò)，國(guó)家關(guān)切的顯然并不僅僅是互聯(lián)網(wǎng)行為對(duì)公民人身、財(cái)產(chǎn)的可能損害，更涉及對(duì)互聯(lián)網(wǎng)帶來(lái)的言論自由與公眾參與“井噴式爆發(fā)”的可能恐懼、預(yù)防及管制。互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展使得傳統(tǒng)的言論治理與社會(huì)控制技術(shù)大大失效，書報(bào)事前檢查和輿論控制引導(dǎo)力不從心。這是網(wǎng)絡(luò)時(shí)代對(duì)傳統(tǒng)治理模式的結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)治理模式的邏輯原型是“警察國(guó)”，以顯著或隱秘的警察權(quán)及其高效運(yùn)作來(lái)控制被統(tǒng)治者的言論與行動(dòng)。民主轉(zhuǎn)型前的國(guó)家治理及其法律體系在特征和要素上很容易辨識(shí)出“警察國(guó)”的基本特征，即便是民主國(guó)家亦存在程度與方式有所轉(zhuǎn)變的警察權(quán)體系。

美國(guó)就是一個(gè)典型，在二戰(zhàn)之前基本上屬于自由法治國(guó)形態(tài)，警察權(quán)受到較為嚴(yán)格的憲法限制與法院監(jiān)控。但經(jīng)歷二戰(zhàn)，美國(guó)的行政權(quán)力空前擴(kuò)張，出現(xiàn)事實(shí)上的“超級(jí)總統(tǒng)制”，“安全國(guó)家”逐步取代既往的“法治國(guó)家”，其基本法律特征就是1947年《國(guó)家安全法》的通過(guò)及國(guó)家安全委員會(huì)的設(shè)立。911之后的《愛國(guó)者法案》更是強(qiáng)化了“警察國(guó)”的面向，盡管近來(lái)的自由權(quán)立法有所回潮與矯正。美國(guó)在網(wǎng)絡(luò)安全上的權(quán)力建構(gòu)與機(jī)制鞏固是難以想象的，“斯諾登事件”就是明證。當(dāng)然，美國(guó)無(wú)論是在實(shí)體政治領(lǐng)域還是網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域，其“安全國(guó)家”體系對(duì)既有法治體系和公民自由的每一步侵犯都引起了后者相當(dāng)強(qiáng)勁的批評(píng)和反擊，并在后者集聚足夠政治能量或危機(jī)情勢(shì)有所緩和時(shí)被削弱，其中網(wǎng)絡(luò)空間的言論自由及公民參與功不可沒。

不過(guò)，網(wǎng)絡(luò)在帶來(lái)自由的同時(shí)也可能帶來(lái)封閉和極端化，從而危及共同體團(tuán)結(jié)和民主前景。美國(guó)著名憲法學(xué)家桑斯坦教授在《網(wǎng)絡(luò)共和國(guó)》一書中就曾犀利地指出了網(wǎng)絡(luò)所帶來(lái)的“信息窄化”現(xiàn)象，即網(wǎng)絡(luò)時(shí)代人們更多地“黨同伐異”，只選擇性介入自己喜歡的網(wǎng)絡(luò)論壇并單向接受信息，而自動(dòng)屏蔽相反或不同立場(chǎng)的網(wǎng)絡(luò)社區(qū)或信息，從而放大了實(shí)體社會(huì)中的意見分歧與矛盾，甚至為極端主義提供了動(dòng)員和組織化的更高效機(jī)制。沒有共同的信息就沒有共同的情感、認(rèn)同與行動(dòng)，從而對(duì)共和價(jià)值構(gòu)成嚴(yán)格威脅。桑斯坦教授提示政府有責(zé)任維持一種多元化的信息環(huán)境以維系美國(guó)的共和價(jià)值，抑制網(wǎng)絡(luò)信息窄化的極端化效應(yīng)。美國(guó)對(duì)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管的強(qiáng)化也有著“反恐”的理由。當(dāng)然，美國(guó)社會(huì)并不接受以“反恐”和泛安全為由而對(duì)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的“過(guò)度管制”。自由與秩序之平衡，在美國(guó)社會(huì)仍然是一個(gè)需要?jiǎng)討B(tài)變遷調(diào)整的問(wèn)題，在發(fā)展轉(zhuǎn)型中的我國(guó)就更是敏感、微妙而重大的治理現(xiàn)代化問(wèn)題。在管制有理的同時(shí)，也要時(shí)時(shí)反思調(diào)整、積極管理管制的負(fù)外部性。公法理論上的比例原則適合在此引入，以精致評(píng)估網(wǎng)絡(luò)管制手段與秩序目的之間的關(guān)聯(lián)性、相稱性和最小危害性。

與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和全球化進(jìn)展相適應(yīng)，我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)的社會(huì)化程度已經(jīng)非常高，網(wǎng)民占比相當(dāng)突出，從而要求傳統(tǒng)治理模式與體系做出適應(yīng)性調(diào)整。我們已經(jīng)看到圍繞這一適應(yīng)性調(diào)整過(guò)程而出現(xiàn)的自上而下的“網(wǎng)絡(luò)管制主義”和自下而上的”網(wǎng)絡(luò)參與主義”的巨大張力。公權(quán)力一方聚焦安全與秩序，民間一方聚焦自由與創(chuàng)新，這種核心價(jià)值上的錯(cuò)位與協(xié)調(diào)是任何政治共同體都要面對(duì)的治理難題，在轉(zhuǎn)型期的我國(guó)則更加突出。從現(xiàn)象上看，在網(wǎng)絡(luò)言論日趨自由、社會(huì)參與頻度飆升的條件下，公權(quán)力一方面需要適應(yīng)新的治理環(huán)境以增強(qiáng)行政透明度和回應(yīng)性，另一方面則本能地聚焦互聯(lián)網(wǎng)“自由”而展開一系列的管制策略與技術(shù)研發(fā)。從國(guó)家理性角度而言，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)上的自由與管制的二元博弈乃是一種官民互動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)的新常態(tài)，是對(duì)實(shí)體社會(huì)官民關(guān)系的一種對(duì)稱性反映。

正由于互聯(lián)網(wǎng)秩序在很大程度上反映了實(shí)體治理秩序的價(jià)值觀與管制形態(tài)，所以比較各國(guó)不同的互聯(lián)網(wǎng)管制框架亦成為評(píng)估該國(guó)實(shí)體治理秩序的一個(gè)窗口。一般而言，實(shí)體治理秩序中無(wú)法充分實(shí)現(xiàn)的自由，在互聯(lián)網(wǎng)空間也會(huì)遭遇到類似困境?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)是中性的，政府和民眾均可利用和塑造。盡管互聯(lián)網(wǎng)以其技術(shù)優(yōu)勢(shì)放大了普通民眾的言論和參與自由，但若政府在實(shí)體治理秩序中缺乏有效法治約束，則在互聯(lián)網(wǎng)空間亦會(huì)出現(xiàn)“過(guò)度管制”的情形，技術(shù)帶來(lái)的自由會(huì)被實(shí)體治理秩序中的管制所抵消。近年來(lái)網(wǎng)絡(luò)警方與大V的“貓鼠游戲”及兩高司法解釋對(duì)“誹謗罪”和“尋釁滋事罪”的擴(kuò)容解釋，正反應(yīng)了一種傳統(tǒng)管制思維對(duì)互聯(lián)網(wǎng)自由的積極干預(yù)。當(dāng)然，大V們?cè)诔浞窒硎芑ヂ?lián)網(wǎng)自由帶來(lái)的個(gè)人影響力及意見領(lǐng)袖欲之時(shí)，亦未能與言論責(zé)任及公共空間審慎美德加以平衡。因此，互聯(lián)網(wǎng)治理的制度架構(gòu)與成效在很大程度上就依賴于實(shí)體社會(huì)的治理基礎(chǔ)，否則僅僅依賴互聯(lián)網(wǎng)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)無(wú)法帶來(lái)長(zhǎng)效鞏固的新治理格局。因此，實(shí)體的司法與法治就是根本的。我們期待新一輪的司法改革能夠帶來(lái)一種“新法治”，對(duì)公權(quán)力和民間精英進(jìn)行雙重馴化：馴化公權(quán)力以避免其對(duì)網(wǎng)絡(luò)自由和言論的過(guò)度干預(yù)；馴化民間精英以使其建立良好的權(quán)責(zé)一致觀念與行為倫理，并使網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)行為承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，確立“言行自由，言行有責(zé)”的完整的網(wǎng)絡(luò)法治觀。這需要適度的司法能動(dòng)主義以逐步確立公權(quán)力管制網(wǎng)絡(luò)的邊界與細(xì)則以及網(wǎng)絡(luò)私主體的自由限度。司法在網(wǎng)絡(luò)空間的官民沖突中應(yīng)保持高度的客觀中立，以作為權(quán)威持平的裁判者來(lái)解決網(wǎng)絡(luò)治理中的各種沖突，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)治理之裁判規(guī)范體系的建立完成上述“雙重馴化”的制度性任務(wù)。改進(jìn)網(wǎng)絡(luò)治理成效，促進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，權(quán)威而中立的司法無(wú)疑是基礎(chǔ)性保障之一。

當(dāng)然，制度之外的人心與觀念對(duì)于改進(jìn)治理亦十分緊要。網(wǎng)絡(luò)治理的結(jié)構(gòu)性沖突來(lái)自于安全和自由這兩種主要價(jià)值觀的沖突，官民各執(zhí)一端，其消解轉(zhuǎn)化既不是官方以“安全”為由全面壓倒民間，那就是“專制”，更不是民間以“自由”為據(jù)全面壓倒官方，如此則淪為“無(wú)政府”。治理的平衡來(lái)自于“反躬自省”的價(jià)值批判與重建，來(lái)自于一種新治理哲學(xué)的建立。這就需要對(duì)“安全”價(jià)值加以適當(dāng)?shù)呐行愿脑欤瑢?duì)“自由”加以適度的限定和保障，建立一種關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)治理的中道觀與中層理論。這一溫和理性的思考路徑建基于對(duì)互聯(lián)網(wǎng)自由本質(zhì)和公共空間屬性的辯證認(rèn)知。

互聯(lián)網(wǎng)安全無(wú)疑是重要的，也是國(guó)家管制的最主要理由。然而，對(duì)待“互聯(lián)網(wǎng)+”應(yīng)有一種新的秩序觀與治理思維，一種開放包容的民主法治哲學(xué)。安全不是互聯(lián)網(wǎng)核心價(jià)值的全部，甚至不是最主要的價(jià)值?；ヂ?lián)網(wǎng)的核心價(jià)值應(yīng)該是自由與創(chuàng)新。至少安全價(jià)值必須與自由和創(chuàng)新價(jià)值相平衡。缺乏自由與創(chuàng)新價(jià)值的互聯(lián)網(wǎng)秩序及其制度體系在總體上并不符合互聯(lián)網(wǎng)的生態(tài)法則與交往規(guī)律，也不符合中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)國(guó)際化及創(chuàng)新發(fā)展的總趨勢(shì)，更不符合國(guó)家治理現(xiàn)代化的規(guī)范內(nèi)涵及其指向。公權(quán)力與民間精英對(duì)互聯(lián)網(wǎng)“群眾”及“影響力”的激烈競(jìng)爭(zhēng)在傳統(tǒng)政治學(xué)脈絡(luò)中很容易理解，一定程度的國(guó)家立法與安全規(guī)制也是互聯(lián)網(wǎng)秩序良性運(yùn)行的前提和保障，但“過(guò)度管制”的泛安全思維則是不必要的，不僅可能造成網(wǎng)絡(luò)空間的“寒蟬效應(yīng)”，更可能損及國(guó)民在互聯(lián)網(wǎng)空間進(jìn)行自由學(xué)習(xí)與思想互動(dòng)的機(jī)會(huì)和積極成效。每一個(gè)公民都是一國(guó)的文化與政治傳播者，公民之間的互動(dòng)學(xué)習(xí)是最好的公民教育，其成效必然超過(guò)政府的單向宣教。而互聯(lián)網(wǎng)是公民相互學(xué)習(xí)與教育的最佳平臺(tái)，在相互啟發(fā)權(quán)利意識(shí)的同時(shí)也能增進(jìn)對(duì)法律的理解和守法實(shí)踐，而這在根本上是符合國(guó)家利益的。

傳統(tǒng)管制本位的互聯(lián)網(wǎng)治理單純聚焦“安全”，而現(xiàn)代化的公共治理則聚焦于互聯(lián)網(wǎng)在民主法治實(shí)踐中的潛力與價(jià)值。要理解互聯(lián)網(wǎng)的國(guó)家治理現(xiàn)代化意義，就必須具有對(duì)互聯(lián)網(wǎng)本質(zhì)的政治哲學(xué)認(rèn)知。嚴(yán)格來(lái)講，互聯(lián)網(wǎng)出現(xiàn)的意義不亞于若干世紀(jì)之前咖啡館的出現(xiàn)，亦不亞于人類民主實(shí)踐之初的公民廣場(chǎng)（如雅典）。從廣場(chǎng)、咖啡館到互聯(lián)網(wǎng)，盡管具體場(chǎng)景和技術(shù)條件不斷變遷，但其政治哲學(xué)本質(zhì)是共同的，即一種公共空間與公共領(lǐng)域的出現(xiàn)。在公共空間，自私自利的個(gè)體有可能超越經(jīng)驗(yàn)性的一己私利而逐步學(xué)會(huì)運(yùn)用一套共享的語(yǔ)言和語(yǔ)法經(jīng)常性談?wù)摲膳c公共政策，形成一種公民共識(shí)與公共理性。哈貝馬斯的協(xié)商民主理論就聚焦于這種商談交往的政治內(nèi)涵與獨(dú)特功能。阿克曼的“高級(jí)立法”及其自由共和主義哲學(xué)亦預(yù)設(shè)了公民間的公共對(duì)話前提。共和國(guó)根植于深厚的共和主義傳統(tǒng)，而共和主義在主觀方面依賴公民美德，則客觀方面則依賴穩(wěn)定有效的公共空間。廣場(chǎng)、咖啡館和網(wǎng)絡(luò)盡管有著其他的經(jīng)濟(jì)或文化面向，但共享著作為共和主義之公共空間的政治功能，成為刺激、喚醒、激發(fā)、培育和提升公民美德及共和國(guó)憲制水平的客觀基礎(chǔ)。晚清民國(guó)的“茶館”有“莫談國(guó)事”的禁令，但無(wú)法禁止革命思想的傳播與暴力沖突，而西方民主化過(guò)程的廣場(chǎng)與咖啡館文化卻能夠逐步孕育出一種公開而健康的公共文化與公民倫理。如今的互聯(lián)網(wǎng)是新時(shí)代的公民廣場(chǎng)與咖啡館，若延續(xù)“莫談國(guó)事”的舊制，其后果必然適得其反。相反，如果我們正確理解和運(yùn)用了西方民主化過(guò)程的廣場(chǎng)與咖啡館文化，中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)或可成為民主法治建設(shè)與國(guó)家治理現(xiàn)代化的正面平臺(tái)和突破口。

實(shí)際上我們已經(jīng)看到從最高執(zhí)政者到地方治理者對(duì)互聯(lián)網(wǎng)之民主法治價(jià)值的認(rèn)識(shí)和運(yùn)用，比如網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政、電子政務(wù)、立法與決策的網(wǎng)絡(luò)參與、網(wǎng)絡(luò)輿情分析與回應(yīng)、網(wǎng)絡(luò)反腐機(jī)制、治理大數(shù)據(jù)等。有些地方政府還開展過(guò)以網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)為依托的“開放型政府”治理實(shí)驗(yàn)。政府完全可以利用互聯(lián)網(wǎng)來(lái)推進(jìn)民主治理和法律教育，培育公民的言論品格和參與能力，以法律和政策所保障的言論自由和社會(huì)參與來(lái)驅(qū)逐“過(guò)度管制”下的謠言與對(duì)抗。超越管制本位和泛安全觀，聚焦“互聯(lián)網(wǎng)+”的民主法治內(nèi)涵及治理現(xiàn)代化意義，以法律和政策充分保障互聯(lián)網(wǎng)的自由和創(chuàng)新價(jià)值，這樣一種新治理思維將為法治中國(guó)建設(shè)帶來(lái)意想不到的收益。

“互聯(lián)網(wǎng)+”已經(jīng)是一個(gè)生活現(xiàn)實(shí)，其技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、文化與社會(huì)面向異彩紛呈，本文聚焦于從治理哲學(xué)及治理結(jié)構(gòu)角度切入，試圖對(duì)政府如何認(rèn)識(shí)和運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)推進(jìn)治理現(xiàn)代化提供觀念與宏觀思路上的支撐。在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，人們從未如此切近地靠近國(guó)家，因?yàn)槿藗兛梢苑浅Ｑ附莘奖愕亟邮車?guó)家資訊，反饋個(gè)體需求；人們也從未如此遙遠(yuǎn)地遠(yuǎn)離國(guó)家，因?yàn)槿藗兲幵谝粋€(gè)全球化和超國(guó)界互聯(lián)互通的時(shí)代，不僅國(guó)產(chǎn)品牌無(wú)法壟斷，國(guó)家公權(quán)力若在價(jià)值觀與公共服務(wù)能力上相對(duì)遜色亦會(huì)遭致民眾即刻而迅猛的批評(píng)與疏離。網(wǎng)絡(luò)打破了傳統(tǒng)治理邊疆及其技術(shù)體系，無(wú)疑帶來(lái)了一場(chǎng)治理哲學(xué)與技術(shù)的革命。在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，特定的政府一方面身處世界多元治理體系的無(wú)聲但無(wú)時(shí)不在的治理價(jià)值觀與能力競(jìng)爭(zhēng)之中，另一方面又要具體回應(yīng)本國(guó)民眾對(duì)治理與公共服務(wù)質(zhì)量的特定化要求。

面對(duì)網(wǎng)絡(luò)帶來(lái)的這一輪治理革命，我國(guó)政府已經(jīng)嘗試著進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整與制度變革，比如十余年來(lái)的法治政府建設(shè)就不斷地在接受、鞏固和制度性落實(shí)具有高度普適性的“善治”（good governance)三要素：（1）公開；（2）參與；（3）問(wèn)責(zé)。當(dāng)然，更完備的治理現(xiàn)代化不能僅僅局限于行政領(lǐng)域，還必須在實(shí)體治理體系中按照現(xiàn)代治理規(guī)律和原理尤其是依據(jù)我國(guó)憲法及中央治理決斷，在行政權(quán)的兩端不斷加強(qiáng)人大的立法權(quán)與法院的司法權(quán)，以整體改進(jìn)和提升我國(guó)實(shí)體治理體系的現(xiàn)代化屬性與水平。同時(shí)，與實(shí)體治理體系具有互動(dòng)牽連關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)治理體系具有更高程度的民主參與技術(shù)條件和制度創(chuàng)新潛力，適宜作為國(guó)家治理現(xiàn)代化的有效突破口與網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的公共空間加以聚焦運(yùn)用。

網(wǎng)絡(luò)是共和國(guó)與憲法的助推器，而不是傳統(tǒng)管制思維與技術(shù)的泛濫池，正反利用結(jié)果迥異。“互聯(lián)網(wǎng)+”不僅僅是中國(guó)現(xiàn)代化的一大經(jīng)濟(jì)機(jī)遇，更是國(guó)家治理現(xiàn)代化的一大制度契機(jī)。如正面運(yùn)用得當(dāng)，每個(gè)中國(guó)公民都可能成為護(hù)憲守法的一個(gè)有效終端，而國(guó)家整體則成為關(guān)于自由和幸福的主服務(wù)器，技術(shù)的互聯(lián)網(wǎng)成就了一個(gè)飽含共和國(guó)生動(dòng)價(jià)值內(nèi)涵與公民實(shí)踐美德的政治的互聯(lián)網(wǎng)。這一切并不遙遠(yuǎn)，這一切正在發(fā)生，盡管其所遭遇的傳統(tǒng)管制思維與有缺陷的實(shí)體治理體系仍然處于艱難的觀念與制度轉(zhuǎn)型之中。網(wǎng)絡(luò)帶來(lái)的權(quán)力與秩序恐懼只能通過(guò)對(duì)網(wǎng)絡(luò)與民主的深刻認(rèn)知與關(guān)聯(lián)來(lái)消除，而不可能訴諸前網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的“警察國(guó)”模式及其秩序觀。而網(wǎng)絡(luò)民主的有序?qū)嵺`也必然最終帶來(lái)公民對(duì)國(guó)家與政府的一種全新的“向心力”，同時(shí)逐步建構(gòu)一種穩(wěn)健理性而合乎法治的網(wǎng)絡(luò)公共空間與公共文化，有效識(shí)別和驅(qū)逐危害公共安全與治理秩序的不良“意見領(lǐng)袖”，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的自我凈化與調(diào)適。開放包容且法治有序才是網(wǎng)絡(luò)空間最好的清潔套裝，相反，管制維穩(wěn)卻不自覺地為謠言、對(duì)抗甚至抹黑制造了對(duì)立面、廉價(jià)借口和傳播需求。與謠言賽跑的不是網(wǎng)警，而是及時(shí)準(zhǔn)確的政府信息公開。與對(duì)抗或批評(píng)賽跑的也不是刑事嚴(yán)打，而是以法律為準(zhǔn)據(jù)、以公開和參與為抓手的善治。在這一場(chǎng)公權(quán)力適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)時(shí)代治理革命的進(jìn)程中，政治與行政文化變遷必然帶來(lái)相當(dāng)數(shù)量的機(jī)構(gòu)與官僚的不適應(yīng)癥，決策者應(yīng)勇于引領(lǐng)新的治理哲學(xué)與制度方向，獎(jiǎng)勵(lì)先進(jìn)，淘汰落后，更新治理體系與治理能力，堅(jiān)定推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。

責(zé)任編輯：葛燦