【梁振文】中國古代異體監(jiān)督的二重結(jié)構(gòu)
中國古代異體監(jiān)督的二重結(jié)構(gòu)
作者：梁振文
來源：中國社會科學網(wǎng)
時間：孔子二五六九年歲次戊戌十一月初六日戊寅
耶穌2018年12月12日
十三屆全國人大一次會議通過《中華人民共和國監(jiān)察法》,設立從中央到地方各級監(jiān)察委,表明我國監(jiān)察機關從行政機關中獨立出來,實現(xiàn)國家監(jiān)察從“同體監(jiān)督”向“異體監(jiān)督”的轉(zhuǎn)化,我國由此開啟“異體監(jiān)督”新時代。異體監(jiān)督響應了現(xiàn)代政治文明的召喚,是新時代反腐敗監(jiān)察工作的必要手段?，F(xiàn)代化國家監(jiān)督體制的發(fā)展與完善,既要適當借鑒西方監(jiān)督理論,又應吸納我國古代豐富的監(jiān)察思想及實踐經(jīng)驗?！爱愺w監(jiān)督”思想在國內(nèi)外盛行已久,對其理解眾說紛紜?？傮w而言,筆者比較贊同修曉波關于“異體監(jiān)督即不同利益共同體之間的監(jiān)督”這一觀點?；诖?span lang="EN-US">,溯源中西方關于異體監(jiān)督的理論,不難發(fā)現(xiàn),在西方根植甚深的異體監(jiān)督是一種橫向監(jiān)督,即同一層面的不同利益共同體之間的監(jiān)督。我國古代的異體監(jiān)督思想則闡釋了另一種縱向監(jiān)督方式,是不同層面的不同利益共同體對官員的監(jiān)督。由思想發(fā)端,中國古代封建社會于長期實踐中形成了自上而下式與自下而上式的二重監(jiān)督結(jié)構(gòu)。
自上而下式異體監(jiān)督: 官員對官員的監(jiān)督
中國式自上而下“異體監(jiān)督”思想首見于戰(zhàn)國法家代表人物商鞅的理論?！渡叹龝そ埂份d:“夫事同體一者,相監(jiān)不可?！痹蚝卧?span lang="EN-US">?商鞅解釋:“今夫騶虞以相監(jiān),不可,事合而利同者也。若使馬焉能言,則騶虞無所逃其惡矣,利異也?！蚴潞隙愓?span lang="EN-US">,先王之所以為端也。”商鞅以養(yǎng)馬官與養(yǎng)鳥獸的官為例,認為須使官吏之間保持因職務相聯(lián)而利益相異的牽制關系,監(jiān)督才能真正發(fā)揮作用。這個論斷為加強對官吏的監(jiān)督提供了一條可行的思路。歷代封建王朝通過一系列舉措,以割斷監(jiān)督者與被監(jiān)督者利益鏈條的方式,逐步建立起縱向異體監(jiān)督模式。
中國古代自上而下的異體監(jiān)督經(jīng)過了萌芽、形成、成熟、完善四個階段的發(fā)展。第一,萌芽期。秦朝自中央至地方由御史大夫、御史中丞、侍御史、監(jiān)御史等行使監(jiān)察職權。其中,監(jiān)御史由中央委派,巡行監(jiān)督郡守、郡尉,帶有一定異體監(jiān)督色彩。第二,形成期。自漢至南北朝,古代異體監(jiān)督模式逐漸形成。西漢武帝時,實行刺史巡行制,開啟我國異體監(jiān)督方式的先河。由皇帝直接領導的13部刺史,與其他官吏職權相制,沒有一致的利益,監(jiān)察效果顯著。刺史巡察制是商鞅異體監(jiān)督理論的大膽實踐,亦是中國式異體監(jiān)督的一大特色,后世盛行的遣使巡行舉措便由此發(fā)端。東漢設立以御史中丞為首的御史臺,監(jiān)察百官。至魏晉南北朝,異體監(jiān)督制度發(fā)生了兩個較重大的變化:在中央,御史臺從少府分離,由皇帝直接掌控,地位獨特;地方不再常設監(jiān)察機關,改由巡御史不定期巡察。這樣,王朝專職監(jiān)察的力度加強,異體監(jiān)督模式初步形成。第三,成熟期。隋唐時,異體監(jiān)督制度進一步發(fā)展。隋在中央設三臺分理監(jiān)察。唐設“一臺三院”,御史臺總領,臺院、殿院、察院各司其職,還置分道巡按,與“一臺三院”相配合。宋承唐制,并另設諫院,形成“臺諫合一”。同時,恢復封駁制度,且封駁官論事不再受宰執(zhí)干預。此外,宋代成立路與州(府、軍、監(jiān))兩級監(jiān)察機構(gòu):監(jiān)司與通判,作為皇帝在地方的耳目。通過建構(gòu)中央到地方相對獨立的監(jiān)察網(wǎng),宋代實現(xiàn)了從上至下的監(jiān)察系統(tǒng)與行政系統(tǒng)的分離。值得注意的是,皇帝直接任命御史臺官員的情況在隋唐雖已出現(xiàn),然作為制度確立是在宋代。第四,完善期。元、明、清三朝是異體監(jiān)督模式逐步完善的時期。元代改革監(jiān)察機構(gòu),中央設御史臺,地方設行御史臺和肅政廉訪司,職責完全獨立。明時中央除都察院外,還設六科給事中,作為另一個獨立的監(jiān)察機構(gòu),督察六部官員,向皇帝匯報規(guī)諫,牽制首輔及都察院的權力。明成祖確立“御史巡按制度”,由皇帝調(diào)配的13道監(jiān)察御史活動范圍與權力得到擴大和加強。各省提刑按察司負責經(jīng)常性監(jiān)察,再加上東廠、西廠的監(jiān)視,明朝對中央與地方的監(jiān)督達到空前的程度。清時,原本獨立的六科給事中并入都察院,形成“科道合一”,實現(xiàn)了監(jiān)察權的高度統(tǒng)一。
自下而上式異體監(jiān)督: 民眾對官員的監(jiān)督
先秦時,《尚書·酒誥》載周公的思想:“人無于水監(jiān),當于民監(jiān)。”表明統(tǒng)治者已意識到要重視和善于聽取民間的意見。東漢曾實行
“舉謠言”制,《漢官儀》載:“三公聽采長吏臧否,人所疾苦,還,條奏之。是為舉謠言也?！奔幢O(jiān)察官奉命收集民間風謠,并將其作為是否彈劾當事官吏的重要依據(jù)。正因“舉謠言”牽涉到官員的政治命運乃至身家性命,故如《后漢書·蔡邕傳》所言:“是時,奉公者欣然得志,邪枉者憂悸失色?！庇纱丝梢?span lang="EN-US">,“舉謠言”對抑制官吏枉法,促其勤政廉政有積極作用。
若說“舉謠言”只是間接實施監(jiān)督,歷史上也有不少帝王采取措施鼓勵百姓直接告發(fā)不法官吏。西漢武帝時建立“言變事”制度,保障民眾詣闕言事的權利。北魏明元帝、太武帝都曾下詔鼓勵民眾檢舉枉法官吏。武則天時,設匭使院,為百姓上書議論時政開辟專門通道。宋太祖規(guī)定:“諸行賂獲薦者許告訐,奴婢鄰親能告者賞?！彼未€設鼓院和檢院兩個不同層級的機構(gòu),專門受理百姓上書告事。明代,民眾行使監(jiān)督權達到高峰。洪武十八年(1385),明太祖朱元璋以《大誥》詔示:“若欲盡除民間禍患,無若鄉(xiāng)里年高、有德等……歲終赴京面奏……善者旌之,惡者移之,甚者罪之?！辈⒅赋?span lang="EN-US">,當?shù)刭t良方正、豪杰之士可將為害一方之人綁送京城(南京),如有人敢中途攔截,則梟首示眾。應該說,起于微末的明太祖對普通民眾監(jiān)督官員寄予了很大的信任與期望。朱元璋的舉措是
“當于民監(jiān)”思想的具體實踐,也反映了古代統(tǒng)治者在實行自下而上異體監(jiān)督方面所作的可貴努力。
總的來說,在實踐層面,封建社會形成的縱向二重監(jiān)督都作出過不容忽視的貢獻,然而兩者之間最終未形成良性互動,無法長期有效發(fā)揮作用。新中國成立以來,通過批判繼承傳統(tǒng)監(jiān)督文化、吸收西方監(jiān)督思想與制度有益經(jīng)驗,歷經(jīng)多年摸索實踐,逐步走上一條符合中國國情的多方位監(jiān)督之路。
責任編輯：劉君
