【李華瑞】宋代社會(huì)保障漢唐元明清無(wú)法企及
宋代社會(huì)保障漢唐元明清無(wú)法企及
原標(biāo)題：宋代的社會(huì)保障與社會(huì)穩(wěn)定
作者：李華瑞（首都師范大學(xué)歷史學(xué)院教授、博導(dǎo);教育部長(zhǎng)江學(xué)者特聘教授）
來(lái)源：《探索與爭(zhēng)鳴》
時(shí)間：孔子二五六七年歲次丙申二月十六日乙巳
耶穌2016年3月24日
摘要：宋朝則將中國(guó)古代的社會(huì)保障推進(jìn)到最高水平，可以說(shuō)漢唐不能企及，元明清也沒(méi)有超過(guò)。宋代的社會(huì)保障在很大程度上消弭了形成全國(guó)規(guī)模民變的可能性。
“社會(huì)保障”一詞于20世紀(jì)30年代才比較完整地出現(xiàn)在西方相關(guān)法典中。
中國(guó)古代的“社會(huì)保障”制度和實(shí)踐，雖然與現(xiàn)代西方的社會(huì)保障法和社會(huì)保障工作不盡相同，但是出現(xiàn)得甚早。
戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，孟子就提出“以不忍人之心，行不忍人之政”的主張，又說(shuō)：“老而無(wú)妻曰鰥，老而無(wú)夫曰寡，老而無(wú)子曰獨(dú)，幼而無(wú)父曰孤，此四者天下之窮民而無(wú)告者也。文王發(fā)政施仁，必先施四者。”“養(yǎng)生喪死無(wú)憾，王道之始也?！?/p>
《周禮》已有較為系統(tǒng)的“荒政”“保息”理論，漢唐時(shí)期，中國(guó)式的“社會(huì)保障”已有相當(dāng)水平的發(fā)展，至宋朝則將中國(guó)古代的社會(huì)保障推進(jìn)到最高水平，可以說(shuō)漢唐不能企及，元明清也沒(méi)有超過(guò)。
1宋代社會(huì)保障的對(duì)象
宋朝的社會(huì)保障涉及面比較廣泛，主要包括以下三大人群：
(1)一是自然災(zāi)害造成的災(zāi)民、饑民和流民。
宋代是一個(gè)自然災(zāi)害頻發(fā)、高發(fā)的歷史時(shí)期，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，北宋各類自然災(zāi)害發(fā)生1113次，南宋發(fā)生825次，合計(jì)1928次。
其中，明確記載死亡人數(shù)逾萬(wàn)人者，有骨肉相食、積尸滿野相類記載的特大災(zāi)情23次;明確記載死亡逾千人的大災(zāi)情48次;明確記載死亡人數(shù)逾百人的嚴(yán)重災(zāi)情249次。
從宋代自然災(zāi)害對(duì)社會(huì)生活的影響整體情況來(lái)看，水災(zāi)(主要是黃河、長(zhǎng)江泛溢與海潮)對(duì)人民生命財(cái)產(chǎn)的威脅最直接也最大;其次是疾疫;再次是地震;而造成人民背井離鄉(xiāng)和餓殍遍野的饑荒，則主要是旱災(zāi)所致。
兩宋時(shí)期見(jiàn)于記載的饑荒年份，共計(jì)195年，其中發(fā)生在三個(gè)州至一路較大范圍的饑荒年，計(jì)58年。兩宋時(shí)期，災(zāi)荒年間饑民和流民人數(shù)眾多，規(guī)模相當(dāng)龐大，從數(shù)千、數(shù)萬(wàn)至數(shù)十萬(wàn)乃至上百萬(wàn)，有統(tǒng)計(jì)的記載峰值是250余萬(wàn)人。
(流民)
(2)二是弱勢(shì)群體，即無(wú)人供養(yǎng)的鰥寡孤獨(dú)者;
(3) 三是貧困不能自存者和乞丐。
這兩類群體主要是社會(huì)發(fā)展水平及社會(huì)矛盾所致。中唐以后隨著均田制瓦解，至宋代土地買賣變?yōu)楹戏ǎ毟环只踩找鏀U(kuò)大。
蘇洵曾從“田制”變化中敏銳地觀察到造成貧富的根源所在：“耕者之田資于富民，富民之家地大業(yè)廣，阡陌連接，募召浮客，分耕其中，鞭笞驅(qū)役，視以奴仆，安坐四顧，指麾于其間。而役屬之民，夏為之耨，秋為之獲，無(wú)有一人違其節(jié)度以嬉。而田之所入，己得其半，耕者得其半。有田者一人而耕者十人，是以田主日累其半以至于富強(qiáng)，耕者日食其半以至于窮餓而無(wú)告?！?/p>
董煟在《救荒活民書(shū)》中指出：“自田制壞而兼并之法行，貧民下戶極多，而中產(chǎn)之家賑貸之所不及，一遇水旱，狼狽無(wú)策，只有流離餓莩耳?！?/p>
因失去土地的人群絕大多數(shù)是貧苦的鄉(xiāng)村下戶和鄉(xiāng)村客戶。鄉(xiāng)村下戶和鄉(xiāng)村客戶在宋朝總戶數(shù)中所占比重極大，王曾瑜先生認(rèn)為占78.2%~93.5%，漆俠先生估計(jì)為85%左右，南宋時(shí)期所占比重還要更高一些。而宋代社會(huì)保障的第二、三類對(duì)象主要就是這個(gè)龐大群體。
2宋代社會(huì)保障的基本制度和措施
(1) 官府經(jīng)營(yíng)的倉(cāng)儲(chǔ)救助機(jī)構(gòu)
宋代的救荒倉(cāng)廩，大致可分為五大類：
1.在京諸倉(cāng);2.諸州都倉(cāng)、縣倉(cāng)(省倉(cāng));3.轉(zhuǎn)般倉(cāng)(大軍倉(cāng));4.隸屬中央官府的常平、義倉(cāng)，以及地方臨時(shí)設(shè)置具有常平義倉(cāng)類似性質(zhì)的平糴、平糶、州儲(chǔ)、均糴、州濟(jì)等倉(cāng);5.民間組織的社倉(cāng)等。
前三種倉(cāng)儲(chǔ)是兼具官員俸祿、備荒、軍用等多用途的財(cái)政機(jī)構(gòu)。
仁宗時(shí)，張方平在《論京師軍儲(chǔ)事》中指出：“今仰食于官?gòu)[者，不惟三軍，至于京城士庶以億萬(wàn)計(jì)，大半待飽于軍稍之余……夫金帛輕貨緩急易聚，至于糧饋非素為備，若因之以饑饉，倘別有不可預(yù)防之事，一旦闕誤，豈可倉(cāng)卒而致者?”
家安國(guó)《紹圣創(chuàng)都倉(cāng)記》也說(shuō)：“饑饉、軍旅，非食不救?！薄笆}(cāng)以待廩賜，而兇年又資以貸振?！?/p>
后兩種常平倉(cāng)和義倉(cāng)是專門(mén)用于救荒保障的糧倉(cāng)。
常平倉(cāng)從太宗淳化三年(992)、宋真宗景德三年(1006)至天禧四年(1020)八月在全國(guó)范圍之內(nèi)陸續(xù)建置，南宋人董煟評(píng)論說(shuō)：“漢之常平止立于北邊，李唐之時(shí)亦不及于江淮以南，本朝常平之法遍天下，蓋非漢唐之所能及也?！?/p>
常平倉(cāng)主要分布在州縣城，作為宋代救荒之政的重要舉措，未曾改變過(guò)。清人說(shuō)：“漢耿壽昌為常平倉(cāng)，至宋遂為定制?！彼未Ｆ絺}(cāng)的主要功能，仍然是平糶、平糴。
義倉(cāng)之設(shè)，在北宋時(shí)期置廢反復(fù)有四次，乾德年間、慶歷年間、熙寧年間、元豐年間，四次置廢時(shí)間長(zhǎng)不過(guò)八年，紹圣元年復(fù)置后，才得以長(zhǎng)期維持。義倉(cāng)的功能主要是用于救濟(jì)。
(杭州富義倉(cāng))
宋代的倉(cāng)儲(chǔ)制度與前代不同的特點(diǎn)是，漢唐時(shí)期各種倉(cāng)儲(chǔ)制度是有嚴(yán)格界限的，各有司職;而北宋仁宗朝以后，隨著中央對(duì)地方的集權(quán)，五大系統(tǒng)的倉(cāng)儲(chǔ)制度逐漸打破界限，特別是常平倉(cāng)和義倉(cāng)的儲(chǔ)糧往往被臨時(shí)調(diào)用，充作軍糧或別的財(cái)政支出，即所謂常平倉(cāng)、義倉(cāng)與州縣倉(cāng)合流。
南宋時(shí)期，常平倉(cāng)、義倉(cāng)在運(yùn)用上也常相混，有時(shí)合稱常平義倉(cāng)。由于常平倉(cāng)儲(chǔ)糧平時(shí)被移用或挪用充作軍需和官吏支出費(fèi)用，及救荒之時(shí)，軍儲(chǔ)、州縣倉(cāng)又被調(diào)撥充作賑災(zāi)物質(zhì)，而義倉(cāng)糧谷被挪用的情形也和常平倉(cāng)相同。這種以東墻補(bǔ)西墻的做法，在現(xiàn)實(shí)生活中已是司空見(jiàn)慣，并不妨礙救荒措施的正常進(jìn)行。
常平倉(cāng)與州縣倉(cāng)合流還有一個(gè)表現(xiàn)是，南宋時(shí)期常平倉(cāng)與各地省倉(cāng)在建置上漸趨合一。朱熹曾批評(píng)常平倉(cāng)與省倉(cāng)相連的弊端：“某在浙東嘗奏云：常平倉(cāng)與省倉(cāng)不可相連，須是東西置立，令兩倉(cāng)相去遠(yuǎn)方可。毎常官吏檢點(diǎn)省倉(cāng)，則掛省倉(cāng)某號(hào)牌子，檢點(diǎn)常平倉(cāng)，則掛常平倉(cāng)牌子，只是一個(gè)倉(cāng)，互相遮瞞?！?/p>
(2) 官民互濟(jì)的社倉(cāng)
社倉(cāng)是朱熹所創(chuàng)的一種社會(huì)互助制度，由地方政府挪用或鄉(xiāng)里富家提供糧谷，設(shè)置貸本，以低利貸給農(nóng)民，用作農(nóng)業(yè)資本或生活費(fèi)用。
(朱子社倉(cāng))
雖說(shuō)朱熹創(chuàng)建社倉(cāng)其淵源可上溯至隋朝的義倉(cāng)，但從朱熹的陳述來(lái)看，其具體做法和主旨顯然是直接取法于王安石新法中的青苗法。
青苗法是一種以抑制農(nóng)村高利貸為目標(biāo)的農(nóng)貸措施，政府運(yùn)用常平倉(cāng)、廣惠倉(cāng)(用于賑濟(jì)州縣城郭中老幼貧疾不能自存的人)的錢(qián)谷，于每年新陳不接時(shí)貸予農(nóng)民，農(nóng)民在收成后加息二分歸還。當(dāng)時(shí)富家貸放利息達(dá)五分至一倍，而一般認(rèn)為合理的利息是三分。
青苗法雖然為農(nóng)民而設(shè)，但常平倉(cāng)、廣惠倉(cāng)均設(shè)于州縣城郭，而非鄉(xiāng)村，對(duì)農(nóng)民的澤惠自然受到限制，到后來(lái)反而以城郭之民為其主要貸方對(duì)象。朱熹采用青苗法借貸收息的經(jīng)營(yíng)方式，設(shè)社倉(cāng)于鄉(xiāng)里，免除青苗法偏于城邑的弊病，扶助農(nóng)民的功用因而得以確實(shí)發(fā)揮。
朱熹創(chuàng)建社倉(cāng)的意義有三：
1) 其一，社倉(cāng)制度的主旨與青苗法“耕斂補(bǔ)助，裒多補(bǔ)寡而抑民豪奪之意也”的主旨頗為相近，也有“摧抑兼并”的意味。
不同的是，青苗法是以國(guó)家的權(quán)力壓抑豪強(qiáng)兼并，而朱熹追求的是人人各遂其所生的社會(huì)藍(lán)圖，貧富相恤正是實(shí)現(xiàn)這種藍(lán)圖的途徑之一。而貧富相恤的中心思想是啟動(dòng)和建立完備的民間救濟(jì)機(jī)制。
2) 其二，改變常平倉(cāng)、義倉(cāng)難以惠及鄉(xiāng)村的弊端。
常平倉(cāng)、義倉(cāng)是漢唐以來(lái)備受推崇的救荒制度，但是自實(shí)施之初就伴生了種種弊端，其中，常平、義倉(cāng)都因設(shè)在遠(yuǎn)離鄉(xiāng)村的州縣而遭到歷代有識(shí)之士的詬病。
朱熹在創(chuàng)建社倉(cāng)之制時(shí)就指出：“常平、義倉(cāng)尚有古法之遺意，然皆藏于州縣，所恩不過(guò)市井惰游輩，至于深山長(zhǎng)谷力穡遠(yuǎn)輸之民，則雖饑餓瀕死而不能及也?！憋@然朱熹將社倉(cāng)建在廣大鄉(xiāng)村，無(wú)疑是對(duì)常平義倉(cāng)的一種補(bǔ)益。
“社倉(cāng)之設(shè)，其常平之輔乎?有余則斂，不足則散，與常平無(wú)以異，然常平裒聚于州縣，而社倉(cāng)分布于阡陌，官無(wú)遠(yuǎn)運(yùn)之勞，民有近糴之便，足以推廣常平賑窮之意，此所謂輔也已?！本葷?jì)鄉(xiāng)村貧窮農(nóng)民的措施從而落到實(shí)處，協(xié)助邊遠(yuǎn)偏避農(nóng)民儲(chǔ)蓄以改善生存環(huán)境成為可能。
3) 其三，倉(cāng)儲(chǔ)制度的目的在于儲(chǔ)糧備荒，以常平倉(cāng)、義倉(cāng)及社倉(cāng)為骨干——在漢代首創(chuàng)常平倉(cāng)，繼之在隋代出現(xiàn)義倉(cāng)，至南宋朱熹創(chuàng)設(shè)社倉(cāng)而三倉(cāng)具備，沿用至清代仍不衰。由于朱熹和他的弟子們的不懈努力，社倉(cāng)制度至宋理宗時(shí)已遍行南宋全國(guó)，成為倉(cāng)儲(chǔ)制度中不可缺少的一環(huán)。
(3) 社會(huì)救濟(jì)福利制度及機(jī)構(gòu)
1) 養(yǎng)老、濟(jì)貧機(jī)構(gòu)的繼承和發(fā)展。
宋代養(yǎng)老濟(jì)貧的機(jī)構(gòu)是居養(yǎng)院。居養(yǎng)院的前身源自唐代的悲田、福田院。北宋沿用其名稱和職掌，最早也只設(shè)置于京師，有東、西二所，仍名福田院，主要收養(yǎng)“老疾孤窮丐者”。
(福田院舊址)
英宗即位前規(guī)模很小，只收養(yǎng)24人。英宗時(shí)擴(kuò)大到300人，經(jīng)費(fèi)分別增加到5000貫和8000貫。宋神宗時(shí)增加對(duì)特殊天氣如寒冬異常下的收養(yǎng)人數(shù)，福田院也由二所增加到四所，每天受到政府救濟(jì)的人數(shù)達(dá)到1200人。
神宗之前福田院的經(jīng)費(fèi)來(lái)自皇帝的私藏封樁庫(kù)收入，神宗元豐以后則改由戶部左藏庫(kù)支付，這表明神宗以后社會(huì)救濟(jì)從皇帝的私人仁民為主轉(zhuǎn)向以政府行為為主。
北宋前期福田院主要設(shè)于京城，宋仁宗嘉祐二年(1057)以后，天下遍置廣惠倉(cāng)，以諸路戶絕田募人承佃，租入用于濟(jì)助京城中老幼貧疾不能自存，但沒(méi)有機(jī)構(gòu)收容的人。
宋哲宗元符年間，居養(yǎng)救濟(jì)制度有了一定發(fā)展。收養(yǎng)機(jī)構(gòu)的設(shè)置已不僅限于京城開(kāi)封，地方上開(kāi)始陸續(xù)建置類似于京城福田院的居養(yǎng)機(jī)構(gòu)，由知州、縣令一干地方官親自負(fù)責(zé)，收養(yǎng)鰥寡孤獨(dú)、貧乏不能自存者以及乞丐、凍餒者，以戶絕者的屋室、財(cái)產(chǎn)、常平倉(cāng)的息錢(qián)為收養(yǎng)經(jīng)費(fèi)，官府也修建房屋。
根據(jù)地方志知曉，明州(慶元府)所屬慈溪、定海、奉化、象山等縣都建有居養(yǎng)機(jī)構(gòu)，從此地方的老病孤寡之人也由政府提供房舍，收容安養(yǎng)。到宋徽宗崇寧五年(1106)，正式將這類機(jī)構(gòu)定名為居養(yǎng)院。
居養(yǎng)院收養(yǎng)老人，據(jù)大觀元年(1107)的規(guī)定，必須年齡在50歲以上，每日領(lǐng)米、豆一升，支錢(qián)十文，每五日一發(fā)放。高齡者待遇更為優(yōu)厚，80歲以上，給新色白米及柴錢(qián);90歲以上，每月增給醬菜錢(qián)20文，夏月支布衣，冬月給衲衣絮被;百歲以上，每日添給肉食錢(qián)并醬菜錢(qián)共30文，冬月給綿絹衣被，夏月給單絹衫袴。
2) 安濟(jì)坊(醫(yī)院)的建立。
宋代療病的機(jī)構(gòu)是安濟(jì)坊，安濟(jì)坊的建立經(jīng)歷了仁宗至哲宗時(shí)期的緩慢發(fā)展。宋仁宗時(shí)，對(duì)于疾病患者的救治已引起朝廷的關(guān)注?！跋仁牵首谠谖?，哀病者乏方藥，為頒《慶歷善救方》。知云安軍王端請(qǐng)官為給錢(qián)和藥予民，遂行于天下?！?/p>
宋哲宗元祐年間，蘇軾知杭州，看到杭州作為一個(gè)水陸交通的大都會(huì)，來(lái)往客商多，遇到疾病，在異域他鄉(xiāng)人生地不熟，無(wú)法得到及時(shí)的救治，于是籌集一部分結(jié)余經(jīng)費(fèi)，又自出俸祿，建立了病坊，專門(mén)收治無(wú)人照料的病患。
這兩項(xiàng)措施，可以說(shuō)是安濟(jì)坊的前身。
(療病)
宋徽宗崇寧元年(1102)，朝廷詔令諸郡設(shè)安濟(jì)坊，收養(yǎng)有病而無(wú)力醫(yī)療的病人，隨后又推廣到各縣。南宋時(shí)除安濟(jì)坊外，又有養(yǎng)濟(jì)院，也是醫(yī)療貧病的機(jī)構(gòu)。安濟(jì)坊與養(yǎng)濟(jì)院內(nèi)均有醫(yī)生，由城內(nèi)醫(yī)生輪差，為病人看病。
自北宋以來(lái)，政府又設(shè)有藥局，以廉價(jià)供應(yīng)藥物給民眾。藥局初創(chuàng)于宋神宗時(shí)，起初只在京師有一所，崇寧二年(1103)增為五所，又增設(shè)和劑局二所。南宋紹興六年(1136)，設(shè)置行在和劑藥局，給賣熟藥;紹興二十一年(1151)進(jìn)一步令諸州皆置和劑藥局，于是藥局的設(shè)立推廣到地方。
地方官在疫病流行時(shí)，注重藥政、設(shè)置藥局，如寧宗嘉定年間豐有俊在江西建昌軍任職時(shí)就創(chuàng)辦兩所藥局，交由善士主持，以平價(jià)售藥給民眾。朝廷也編集藥方，頒行諸路，作為藥局合藥療治民病的參考。臨安府的藥局，除賣藥之外，又分遣醫(yī)人至民眾家中治病，兼事醫(yī)、藥兩方面的工作。
宋徽宗時(shí)期，蔡京主政，社會(huì)救濟(jì)制度有較大發(fā)展，他把此前設(shè)置于京師地區(qū)和部分地區(qū)的救濟(jì)機(jī)構(gòu)，運(yùn)用國(guó)家的行政力量向全國(guó)推廣，崇寧初年“蔡京當(dāng)國(guó)，置居養(yǎng)院、安濟(jì)坊，給常平米厚至數(shù)倍，差官卒充使，令置火頭具飲饍，給以衲衣絮被”。
3) 漏澤園：助葬制度的建立。
漏澤園的緣起在宋代有兩種說(shuō)法：
一是宋真宗天禧年間，由政府在京畿近郊買地設(shè)公共墳場(chǎng)，用以埋葬無(wú)主尸骸，“一棺給錢(qián)六百，幼者半之”，這種做法沒(méi)有堅(jiān)持下去，直到宋仁宗嘉祐年末才重新下詔執(zhí)行。[14]宋神宗元豐二年三月，令畿縣撥出荒地將開(kāi)封府僧寺寄留的棺柩掩埋。
二是徐度記載說(shuō)：“漏澤園之法，起于元豐間。初，予外祖以朝官為開(kāi)封府界使者，常行部，宿陳留佛祠，夜且半，聞垣外洶洶，若有人聲。起燭之，四望積骸蔽野，皆貧無(wú)以葬者，委骨于此。意惻然哀之，即具以所見(jiàn)聞，請(qǐng)斥官地?cái)?shù)頃以葬之，即日?qǐng)?bào)可。神宗仍命外祖總其事，凡得遺骸八萬(wàn)余，毎三十為坎，皆溝洫什伍為曹，序有表，總有圖，規(guī)其地之一隅以為佛寺，歲輪僧寺之徒一人，使掌其籍焉，外祖陳氏名向，字適中，睦州人?！?/p>
兩種說(shuō)法主要是時(shí)間有異，助葬活動(dòng)的興起不應(yīng)是一蹴而就，而是經(jīng)歷一個(gè)發(fā)展時(shí)期，徐度記載已是比較成熟的制度。
宋徽宗崇寧三年(1104)，在蔡京的主持下，宋廷將宋神宗時(shí)協(xié)助寺院妥善安葬死尸的做法制度化，正式設(shè)置了漏澤園，“至是，蔡京推廣為園，置籍瘞人，并深三尺，毋令暴露……亦募僧主之”。
宋徽宗大觀、政和期間，擴(kuò)大居養(yǎng)院、安濟(jì)坊、漏澤園建置的規(guī)模和范圍：“諸城砦、鎮(zhèn)市戶及千以上，有知監(jiān)者依各縣增置居養(yǎng)院、安濟(jì)坊、漏澤園，道路遇寒僵仆之人，及無(wú)衣丐者，許送近便居養(yǎng)院給錢(qián)米救濟(jì)。孤貧小兒可教者，令入小學(xué)聽(tīng)讀，其衣襕于常平頭子錢(qián)內(nèi)給造，仍免入齋之用。遺棄小兒，雇人乳養(yǎng)，仍聽(tīng)宮觀寺院養(yǎng)為童行?！?/p>
宣和二年，詔：“居養(yǎng)、安濟(jì)、漏澤可參考元豐舊法，裁立中制。應(yīng)居養(yǎng)人日給粳米或粟米一升，錢(qián)十文省，十一月至正月加柴炭，五文省，小兒減半。安濟(jì)坊錢(qián)米依居養(yǎng)法，醫(yī)藥如舊制。漏澤園除葬埋依見(jiàn)行條法外，應(yīng)資給若齋醮等事悉罷?！本羽B(yǎng)院、安濟(jì)坊、漏澤園等，于是得以廣泛設(shè)立于全國(guó)主要的州縣。
(“回回墓”舊址，明代改建為漏澤園)
居養(yǎng)院、安濟(jì)坊、漏澤園等機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源有以下幾部分：
一是戶絕財(cái)產(chǎn);二是常平息錢(qián);三是個(gè)人捐助。
個(gè)人捐助隨意性大，不穩(wěn)定。就政府而言，首先是戶絕財(cái)產(chǎn)，若戶絕財(cái)產(chǎn)支出不夠，則撥用常平息錢(qián)。蔡京推行的居養(yǎng)院、安濟(jì)坊、漏澤園制度，由于州縣奉行過(guò)當(dāng)，不免率斂，故而“貧者樂(lè)而富者擾矣”。然而，這一定程度上正反映出制度推行中的“抑富濟(jì)貧”思想和對(duì)社會(huì)財(cái)富再分配的實(shí)踐。
救助機(jī)構(gòu)也有一套規(guī)范的監(jiān)督管理制度。從京師的開(kāi)封府尹到路級(jí)的提舉常平司、提點(diǎn)刑獄司官員，地方州縣的知州、通判、縣令、佐再到鄉(xiāng)村的保正長(zhǎng)，都要對(duì)居養(yǎng)院、安濟(jì)坊、漏澤園的管理負(fù)責(zé)。監(jiān)察機(jī)構(gòu)御史臺(tái)和提舉常平司、提點(diǎn)刑獄司均有權(quán)監(jiān)督制度推行情況和受理百姓投訴。
而居養(yǎng)院、安濟(jì)坊、漏澤園等內(nèi)部的管理也很規(guī)范。經(jīng)費(fèi)出納有賬目，被救助人員的接收、救治和死亡原因、時(shí)間、年齡、葬埋時(shí)間等都有記錄。
4) 慈幼。
北宋以來(lái)，民間有“生子不舉”的習(xí)俗盛行。民家或由于家貧而無(wú)力養(yǎng)育，或由于無(wú)力負(fù)擔(dān)丁稅，往往在子女生出后，即予以溺死或拋棄;還有災(zāi)荒逃難，也往往使父母拋棄子女。
宋代政府做得更多的，是對(duì)于孤兒的收養(yǎng)。對(duì)于兇年災(zāi)民所遺棄的子女，政府鼓勵(lì)富有的人家收養(yǎng)，收養(yǎng)之后，政府每日給常平米二升。收養(yǎng)的年齡最早規(guī)定為三歲以下，乾道元年(1165)改為十歲以下，嘉定二年(1209)又改為七歲以下。
政府并且規(guī)定，在災(zāi)荒中遺棄的小兒，父母不得復(fù)取，使養(yǎng)父母能夠安心收養(yǎng)。除了鼓勵(lì)富家收養(yǎng)之外，政府本身也從事孤兒的收養(yǎng)。前述的居養(yǎng)院，一方面收容孤苦無(wú)依的老人，另一方面也收養(yǎng)幼兒。南宋晚期，一些地方官設(shè)置慈幼莊、嬰兒局等專門(mén)收養(yǎng)棄嬰機(jī)構(gòu)。
南宋晚期設(shè)立的慈幼局是全國(guó)性的，淳祐七年(1247)，朝廷詔令臨安府首先設(shè)置，到寶祐四年(1256)推廣于全國(guó)。慈幼局除收養(yǎng)棄嬰外，又資助貧困的產(chǎn)婦，貧家子多、無(wú)力養(yǎng)育者，也可以把嬰兒送到局中來(lái)。由政府給錢(qián)雇乳婦，養(yǎng)在局里，哺育幼兒;對(duì)于收養(yǎng)的小兒，政府也每月給錢(qián)米絹布，使其保暖，養(yǎng)育成人。從居養(yǎng)院到嬰兒局、慈幼局，收養(yǎng)棄嬰的方式基本上沒(méi)有改變。
收養(yǎng)棄嬰之外，政府還對(duì)產(chǎn)婦進(jìn)行濟(jì)助，當(dāng)孕婦懷孕、尚未生產(chǎn)時(shí)，已給予經(jīng)濟(jì)的支援。例如在北宋仁宗嘉祐二年(1057)與南宋寧宗慶元元年(1195)，政府都頒發(fā)胎養(yǎng)令，對(duì)于不能自存的孕婦，賜之以谷。貧乏人家的婦女，在生產(chǎn)之后，政府又給予常平錢(qián)或義倉(cāng)米，作為生活上的補(bǔ)助，這種補(bǔ)助在南宋時(shí)期尤其常見(jiàn)。
但是常平倉(cāng)、義倉(cāng)都設(shè)在城市，不易濟(jì)助鄉(xiāng)民，因此在南宋淳熙年間(1174~1189)及以后，在生子不舉風(fēng)氣最盛的福建等地又有舉子倉(cāng)的設(shè)立，并且與社倉(cāng)相結(jié)合。福建安撫使趙汝愚在淳熙年間建議設(shè)舉子倉(cāng)，以戶絕田租作倉(cāng)本，充一路養(yǎng)子之費(fèi)，而社倉(cāng)也在同時(shí)推廣，兩者同有以糧谷濟(jì)助農(nóng)家生活的作用，于是相互結(jié)合。
3宋代社會(huì)保障實(shí)施的特點(diǎn)
(1) 首先，損有余補(bǔ)不足的社會(huì)共濟(jì)模式。
宋朝統(tǒng)治者常以推行仁政為標(biāo)榜，故“賑荒之要：抑有余而補(bǔ)不足”，是宋朝從中央到地方施政的重要內(nèi)容。
“摧豪強(qiáng)，惠小民，王者政教之美也?！薄疤熘?，地之所養(yǎng)，以之足斯民之用有余也，特有偏而不均之患耳，富者庾滿，則貧者甑空，勢(shì)也。于是均平之政生焉，曰常平，曰勸分，曰由狹徙寬，凡所以使之有豐而無(wú)兇，損有余以補(bǔ)不足，皆王政之綱也?！?/p>
所以胡太初論縣令居官之道時(shí)說(shuō)：“今之從政者，類以抑強(qiáng)扶弱為能。其說(shuō)曰貴者勢(shì)焰熏灼，而喑嗚叱咤，可使賤者奪氣;富者田連阡陌，而指麾拱揖，可使貧者吞聲。吾能中立不移，劘貴沮富，故凡以勢(shì)利至者，不問(wèn)是否，例與摧抑?！?/p>
“勸分”作為一種社會(huì)救助現(xiàn)象在先秦時(shí)代已出現(xiàn)，其意是指勸導(dǎo)人們有無(wú)相濟(jì)。到了宋代，“勸分”更是成為救荒的重要舉措。
“勸分以均貧富”;“大抵勸分之政，為富而積粟者設(shè)，為愚而嗜利者設(shè)……照對(duì)救荒之法，惟有勸分。勸分者，勸富室以惠小民，損有余而補(bǔ)不足，天道也，國(guó)法也。富者種德，貧者感恩，鄉(xiāng)井盛事也?！?/p>
“勸分”成為官府通過(guò)以爵位官職、優(yōu)惠價(jià)格、免役等條件為號(hào)召，鼓勵(lì)或激勵(lì)富民、士人、商賈等有力之家將儲(chǔ)積的糧食拿出來(lái)賑濟(jì)、賑貸和賑糶災(zāi)民的一種救荒補(bǔ)助辦法。
但是自北宋中后期至南宋，“勸分”由自愿發(fā)展成為一種強(qiáng)制性的措施：“州縣勸諭賑糶，乃有不問(wèn)有無(wú)，只以戶等高下，科定數(shù)目，俾之出備賑糶?！庇纱丝梢?jiàn)，“勸諭”已完全名不副實(shí)，實(shí)乃成為強(qiáng)制出粟的別名。
特別值得注意的是光宗紹熙五年(1194)，宋政府“令巨室、富家約度歲計(jì)食用之外，交相勸勉”“接濟(jì)細(xì)民”的做法，與北宋初“劫富濟(jì)貧”的王小波、李順?biāo)鶠椤跋ふ汆l(xiāng)里富人大姓，令具其家所有財(cái)粟，據(jù)其生齒足用之外，一切調(diào)發(fā)，大賑貧乏”，何其相似乃爾。
(2) 其次，確保社會(huì)保障落實(shí)到位的抄劄制度。
抄劄是北宋中期至南宋在救荒和社會(huì)救助活動(dòng)中普遍實(shí)行的一種排查核實(shí)登錄制度。抄劄在宋代社會(huì)是一個(gè)使用較為廣泛的詞匯。抄劄又寫(xiě)作鈔劄。抄劄的含義與現(xiàn)今的登記、調(diào)查、核實(shí)相似。抄劄也與抄籍、抄檢、括責(zé)等意義相近。
據(jù)任廣《書(shū)敘指南》卷十八云：“抄劄家業(yè)曰簿錄其家(劉晏)”，意指抄劄與“簿錄”相通。“簿錄”在漢唐以來(lái)，是一種沒(méi)收財(cái)產(chǎn)的刑罰。根據(jù)北宋中期以來(lái)至南宋救荒和社會(huì)救濟(jì)活動(dòng)中抄劄制度實(shí)施的情況來(lái)看，抄劄制度包括以下三個(gè)環(huán)節(jié)：
1) 第一，路、州、縣長(zhǎng)官是臨災(zāi)或?yàn)?zāi)后實(shí)施調(diào)查登記災(zāi)民戶口的組織者。執(zhí)行抄劄的具體工作是由胥吏和鄉(xiāng)一級(jí)的職役者鄉(xiāng)官、里正、保長(zhǎng)、社甲首、副等擔(dān)當(dāng)。
2) 第二，抄劄制度調(diào)查登記對(duì)象不僅包括遭遇大災(zāi)、特大災(zāi)害，如水災(zāi)、疾疫、地震后失去基本生活資料，不分有無(wú)產(chǎn)業(yè)，需要救助的男女老幼全部人口;而且包括水災(zāi)、疾疫、地震、旱蝗等災(zāi)情延續(xù)過(guò)程中，生活、生存受到影響，需要賑濟(jì)、賑貸、賑糶的男女老幼全部人口;還有都城收養(yǎng)救助鰥寡孤獨(dú)、寒冬季節(jié)無(wú)助貧困人群，登記事項(xiàng)包括姓名、大小、口數(shù)、住處等幾項(xiàng)。
因而宋代在丁簿、五等丁產(chǎn)簿、稅賬、保甲簿等戶口統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)之外，還存在一個(gè)登記全部人口的賑災(zāi)戶口統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)。
3) 第三，抄劄的作用是為“計(jì)口給食”提供直接的依據(jù)?！百c濟(jì)官司止憑耆、保、公吏抄抄劄第四等以下逐家人口，給歷排日支散?！贝疚跗吣?1186)知臨安府韓彥質(zhì)“欲以二十萬(wàn)人為率，將所委官當(dāng)日抄劄到貧乏老疾之家人口，每名先支錢(qián)四百文、米二斗計(jì)錢(qián)八萬(wàn)貫，米四萬(wàn)石，候抄劄盡絕，將散不盡錢(qián)米再行均給”。
宋代計(jì)口給食的標(biāo)準(zhǔn)通常有大人小兒之分，大致是成人不分男女每人每日一升，小兒減半，“賑給大人，每名一貫，小兒五百，仍委官巡門(mén)俵散”?！俺瓌灡凰藨?，計(jì)口大人日支一升，小兒減半支給常平米斛?！币灿谐扇恕按罂凇比战o二升，小兒減半的情況。孝宗時(shí)湖州“賑糶，人日食米二升，小兒一升，各給印歷一道”。
抄劄的目的有二：一是調(diào)查登記受災(zāi)人數(shù)即救助范圍;二是排查核實(shí)，防范假冒，使救助落到實(shí)處。因而一般要給被抄劄對(duì)象發(fā)放一個(gè)稱作“歷子”、“歷頭”、“牌歷”或“帖子”的憑證。
從宋朝編制戶口統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)的目的來(lái)看，除了賑災(zāi)戶口統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)外，其他丁簿、五等丁產(chǎn)簿、稅賬、保甲簿，都是為國(guó)家和地方官府課稅、科差、治安、征役等提供勞動(dòng)力依據(jù)，概括地說(shuō)，就是為國(guó)家和各級(jí)官府“取之于民”服務(wù);而賑災(zāi)戶口統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)則相反，是為國(guó)家和各級(jí)官府救助民眾提供依據(jù)，帶有一定的“養(yǎng)民”和“回饋”色彩。
從戶口統(tǒng)計(jì)按財(cái)產(chǎn)家業(yè)劃分取民和養(yǎng)民戶等來(lái)看，兩者之間又出現(xiàn)一個(gè)悖論：在為國(guó)家和各級(jí)官府“取之于民”服務(wù)的戶口統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)中，民戶承擔(dān)的義務(wù)大小是隨著戶等由低向高遞增，即戶等越高承擔(dān)的義務(wù)越多;而在賑災(zāi)戶口統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)中，民戶所受救助賑濟(jì)的程度恰好相反，戶等越高得到的救助或資助就越少。
“大率中產(chǎn)之家與貧乏之家，其為缺食而仰給于官則一，嘗聞其言率多怨懟曰：‘吾薄產(chǎn)之家，歲輸秋夏二稅以報(bào)國(guó)家，今吾田荒不種，無(wú)所得食，而國(guó)家止?jié)鸁o(wú)產(chǎn)之家耶?’”中產(chǎn)以上家庭不僅“無(wú)所得食”、“不系賑救”，而且還要被“勸分”，即出糧幫助各級(jí)政府賑濟(jì)貧民。
(3) 其三，層次分明的救災(zāi)、救助措施。
宋朝建立了較為完備的救災(zāi)、減災(zāi)制度：救災(zāi)主要是臨災(zāi)和災(zāi)后的救助措施，南宋人指出：“朝廷荒政有三：一曰賑糶，二曰賑貸，三曰賑濟(jì)，雖均為救荒而其法各不同。市井宜賑糶，鄉(xiāng)村宜賑貸，貧乏不能自存者宜賑濟(jì)?！本唧w的內(nèi)容是：
賑濟(jì)：主要是在災(zāi)歉時(shí)對(duì)貧乏無(wú)助的城鄉(xiāng)貧困戶及鰥寡孤獨(dú)病殘人群，大災(zāi)、特大災(zāi)年導(dǎo)致流離失所的流民實(shí)施直接的救助。由政府提供無(wú)償?shù)幕蠲诩Z。
賑貸：一般多是在災(zāi)害發(fā)生后的恢復(fù)階段，在這一階段如是冬春青黃不接之際，受災(zāi)民眾的生產(chǎn)和生活難以為繼而需要救助。其救助對(duì)象“專及中等之戶，與夫農(nóng)民耕夫之無(wú)力者”，一般是無(wú)償借給糧種和牲畜飼料。
賑糶：通過(guò)平抑糧價(jià)達(dá)到救助災(zāi)民的一種方法，亦即常平法的基本職能。其對(duì)象主要是家中無(wú)糧食積蓄的下層民眾。
賑濟(jì)、賑貸和賑糶的糧食來(lái)源，屬中小災(zāi)的，一般由州級(jí)路級(jí)地方官府主持，從常平倉(cāng)和義倉(cāng)調(diào)撥糧食，或置場(chǎng)糴買。大災(zāi)、特大災(zāi)則主要由中央官府調(diào)集糧食和籌措資金。
4宋代社會(huì)保障的效應(yīng)
宋代社會(huì)保障的作用可以從多方面來(lái)探究，以下兩個(gè)方面比較突出。
(1) 其一，在大災(zāi)大難時(shí)機(jī)，救死扶傷甚為突出。
現(xiàn)只檢索部分有代表的材料和數(shù)據(jù)如下以作說(shuō)明：宋太宗淳化二年(991)四月癸未，歲歉，陜西轉(zhuǎn)運(yùn)使鄭文寶誘豪民出粟三萬(wàn)斛，活饑者86000余人。宋真宗天禧二年(1018)閏四月戊申，知并州薛映言民饑設(shè)糜粥濟(jì)之，計(jì)30余萬(wàn)人。宋仁宗寶元二年(1039)十二月癸酉，益、梓、利、夔路饑。韓琦活饑民190余萬(wàn)。慶歷三年(1043)十二月，是冬，大旱，河中、同、華等十余州軍，物價(jià)翔貴，饑民相率東徙。(韓琦、許宗壽)所活凡2542537人?；实v元年(1049)二月辛未，初，河北大水，流民入京東者不可勝數(shù)，凡活50余萬(wàn)人。募而為兵者又萬(wàn)余人。宋徽宗宣和二年(1120)六月癸酉，開(kāi)封府民饑。四日，開(kāi)封府賑濟(jì)乞丐22000余人。宋高宗紹興十八年(1148)冬，浙東、江淮郡國(guó)多饑，紹興尤甚。民之仰哺于官者，286000人。宋孝宗乾道八年(1172)二月八日，隆興府、江、筠州、臨江、興國(guó)軍五郡，各系災(zāi)傷及七八分以上，先行賑給緣人口幾及百萬(wàn)。
(大災(zāi)大難)
(2) 其二，在中國(guó)古代史上，與秦、漢、隋、唐、元、明、清相比，宋朝盡管有數(shù)百次的中小規(guī)模群體性事件發(fā)生，卻是一個(gè)唯獨(dú)沒(méi)有發(fā)生全國(guó)范圍的民變(農(nóng)民起義)的朝代。
對(duì)于這個(gè)問(wèn)題學(xué)界一般多從社會(huì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)制度、民族矛盾、統(tǒng)治階級(jí)的策略、民變領(lǐng)袖素質(zhì)等方面提出了許多有益的見(jiàn)解，不過(guò)還應(yīng)當(dāng)從宋朝建立的社會(huì)保障制度上找原因。
因?yàn)槊褡?農(nóng)民起義)無(wú)疑是社會(huì)矛盾激化的最終表現(xiàn)，但是從導(dǎo)致歷代農(nóng)民戰(zhàn)爭(zhēng)發(fā)生的原因看，社會(huì)矛盾激化形成全國(guó)性對(duì)抗，主要有兩個(gè)因素：
一是較大范圍和特別嚴(yán)重的自然災(zāi)害的發(fā)生，一部農(nóng)民戰(zhàn)爭(zhēng)史是最好的說(shuō)明，新莽末年、東漢末年、隋末、唐朝后期、元末、明末等時(shí)代爆發(fā)的農(nóng)民戰(zhàn)爭(zhēng)，均發(fā)生在自然災(zāi)害時(shí)期;
二是統(tǒng)治者在自然災(zāi)害發(fā)生時(shí)不僅不采取緩和矛盾的政策和措施，反而征調(diào)和剝削不已，從而加劇矛盾的激化，從前面提到的歷代農(nóng)民戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)原因看，無(wú)不是如此。
而宋代恰恰彌補(bǔ)了這種不足，前揭宋代社會(huì)保障有兩大特點(diǎn)與宋前后歷朝不同：
其一，社會(huì)保障始終貫穿著“摧抑兼并”、抑制豪強(qiáng)的思想和方針，并將其落實(shí)，如“勸分”從自愿到強(qiáng)制，令豪強(qiáng)富人出糧出錢(qián)救助貧困饑民，這種做法一石三鳥(niǎo)，既緩和兼并、富人與下層民眾的矛盾，又減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)也能安撫貧困饑民，使他們不至于因自然災(zāi)害造成無(wú)衣無(wú)食不能生存下去而最終鋌而走險(xiǎn)。
其二，宋朝對(duì)嚴(yán)重自然災(zāi)害后的鄉(xiāng)村下戶和鄉(xiāng)村客戶的救助，通過(guò)嚴(yán)格的抄劄制度可以落實(shí)，盡管這一制度在專制社會(huì)的吏治條件下完全達(dá)到公平和公正是不可能的，但是能在相當(dāng)大程度上得到落實(shí)，對(duì)于避免流民和饑民走上反抗道路有著“積極”的消弭作用，這是有據(jù)可查、有案可依的。
正如南宋人所說(shuō)：“甑有麥飯、床有故絮，雖(張)儀、(蘇)秦說(shuō)之，不能使為盜。惟其凍餓無(wú)聊，日與死迫，然后忍以其身?xiàng)壷c盜賊”，也就是說(shuō)中國(guó)古代的廣大農(nóng)民只要還有一息生存的條件或機(jī)會(huì)都不會(huì)走上反抗的絕路。
宋代的社會(huì)保障在很大程度上使得瀕臨絕望的民眾總是在最后能得到一息生存的機(jī)會(huì)，從而消弭了形成全國(guó)規(guī)模民變的可能性。
責(zé)任編輯：葛燦
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