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從港督到特首：兼論香港憲制秩序與行政長官的憲制角色

作者：李曉兵

來源：《原道》第27輯，東方出版社，2016年3月出版

時間：孔子二五六七年歲次丙申三月十七日乙亥

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【作者簡介】李曉兵，南開大學(xué)法學(xué)院副教授，臺港澳法研究中心執(zhí)行主任，法學(xué)博士。本文的成稿得益于香港城市大學(xué)法律學(xué)院朱國斌教授的督促和討論，深圳大學(xué)港澳基本法研究中心鄒平學(xué)教授對于本文的修改和完善提出了中肯的意見，在此一并表示衷心的感謝。

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內(nèi)容提要：港英時期的政治模式確立了港督的憲制角色，這是理解香港回歸前憲制秩序的關(guān)鍵。彭定康的政改方案在很大程度上改變了香港的憲制秩序，總督憲制地位的松動和調(diào)整給香港帶來憲制秩序上的“突變”，也為香港回歸之后的治理帶來諸多難題。香港回歸中國是香港管治主權(quán)的一次轉(zhuǎn)移，也是香港新憲制秩序形成的起點?；痉ù_立的行政長官制度承接回歸前的政治模式，又有著全新的制度設(shè)計和憲制基礎(chǔ)，但由于行政長官產(chǎn)生方式尚未定型，其憲制角色依然處于發(fā)展和變遷過程之中。香港未來政治發(fā)展過程依然圍繞行政長官的產(chǎn)生方式及其憲制角色而展開，這也是香港憲制秩序重塑和形成的過程。

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關(guān)鍵詞：香港 總督 行政長官 憲制秩序 政制改革

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香港回歸中國，既是一個主權(quán)轉(zhuǎn)移的過程，也是香港憲制秩序重新塑造和形成的過程。根據(jù)《香港特別行政區(qū)基本法》第43條的規(guī)定，香港特別行政區(qū)設(shè)置了行政長官。與過去港英統(tǒng)治時代的總督制度相比，行政長官制度有著全新的設(shè)計理念和憲制基礎(chǔ)，但同時也是對香港回歸之前政治制度的一種承接，而且行政長官制度本身也正處在演進(jìn)和發(fā)展過程之中。在回歸之后，隨著香港政治發(fā)展過程的展開，行政長官制度也在不斷地進(jìn)行調(diào)試。特別是圍繞行政長官選舉方式和政制改革方案的爭議，日益成為牽動香港社會各界人士的熱點問題。全國人大常委會在2007年12月29日做出決定，香港將在2017年可以普選產(chǎn)生行政長官，這實際上為香港特首普選目標(biāo)的實現(xiàn)劃定了時間表。將來，如果香港特別行政區(qū)行政長官普選的目標(biāo)最終得以實現(xiàn)，這無疑將改變現(xiàn)有的憲制秩序，行政長官在特別行政區(qū)憲政體制下的角色將重新調(diào)整和定位。從2014年7月15日行政長官梁振英向全國人大常委會提交《關(guān)于香港特別行政區(qū)2017年行政長官及2016年立法會產(chǎn)生辦法是否需要修改的報告》，到今年6月18日香港立法會投票過程中特區(qū)政府提交的政改方案被否決，這一結(jié)果讓香港500萬合資格選民無法于下次行政長官選舉時行使民主投票權(quán)利，也意味著香港特區(qū)政府在過去20多個月堅持不懈推動香港政改的努力暫告一段落，2017年香港特區(qū)行政長官選舉將繼續(xù)沿用2012年1200人選舉委員會選舉的辦法，香港基本法所確定的普選目標(biāo)的實現(xiàn)過程依然存在著各種不確定因素。本文就圍繞上述的這些問題展開分析，以期對香港特別行政區(qū)行政長官制度的演進(jìn)進(jìn)行梳理，并對香港特別行政區(qū)新憲制秩序下行政長官的憲制角色進(jìn)行探討。

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一、《英皇制誥》與《皇室訓(xùn)令》下的香港總督

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（一）港英憲制秩序下總督的憲制角色

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英國占領(lǐng)香港之后，究竟以什么樣的模式來統(tǒng)治香港成為殖民者首先必須解決的重要問題。當(dāng)時的英國駐華商務(wù)總監(jiān)和全權(quán)代表義律在其不到一年的任期內(nèi)曾發(fā)布《義律公告》，宣布設(shè)立香港統(tǒng)治機(jī)構(gòu)和行使法律的準(zhǔn)則，并自封為香港最高統(tǒng)治者。[1]之后，濮鼎查接替義律作為英國駐華商務(wù)總監(jiān)和全權(quán)代表，后來又被任命為第一任香港總督，英國政府委任他全權(quán)負(fù)責(zé)香港的管制事務(wù)，但是對于香港這塊“殖民地”的政治體制仍未做出及時的安排。直到1843年4月5日，英國國璽大臣以《英皇制誥》的名稱發(fā)布《香港憲章》，其中對于香港“殖民地”政府的體制做出了安排，并對香港總督的權(quán)限也做出了規(guī)定，主要包括：1.英皇陛下政府委派港督治理香港，并成立立法局。立法局成員有公職人員，或其他英皇陛下政府委派的人士組成。樞密院亦有權(quán)就立法局成員委員的委任作出決定；2.港督在咨詢立法局的意見后，可以有權(quán)訂立任何法例，來維持香港的和平、穩(wěn)定和良好管治，但立法局制定的法例必須遵從英國樞密院訂立的所有規(guī)例；3.港督需要時定時召集行政局會議，向其提供行政的意見，樞密院保留委任行政局成員的權(quán)力；4.港督有執(zhí)掌和使用香港殖民地公章的權(quán)力；5.港督有全權(quán)委任法官和太平紳士；6.港督有全權(quán)豁免50英鎊以下的罰款；7.港督有全權(quán)赦免罪犯和減刑；8.港督有全權(quán)按充分的理由，將香港任何官員停職；9.當(dāng)港督因為死亡或其他原因出缺，英皇陛下政府會任命署理港督，繼續(xù)管治香港；10.香港所有文武官員和居民都要服從港督，并協(xié)助他在香港施政。[2]

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1843年4月6日，英國皇室又發(fā)布了構(gòu)成1917年《皇室訓(xùn)令》藍(lán)本的《致濮鼎查訓(xùn)令》，其主要內(nèi)容包括：1.任命濮鼎查為香港殖民地的總督和駐港英軍總司令；2.立法局必須至少有兩位成員出席，加上港督在場才可以舉行會議；3.立法局就任何法例和規(guī)則的立法以及其討論，必須由港督本人首先提議才可以進(jìn)行；4.港督每半年將立法局的會議記錄，向英國政府匯報；5.港督不能提議或通過任何法例，去限制宗教自由、準(zhǔn)許英國許可的貨幣意外的匯票、紙幣和錢幣為法定貨幣、通過公共或私人的彩票籌集政府資金；6.在立法局全體成員反對的情況下，港督仍有權(quán)訂定和發(fā)布法例；7.行政局有三名成員，再加上港督本人。行政局成員由英國政府任命，行政局必須至少有兩名成員出席，加上港督本人，才能舉行會議。港督必須聽取行政局的意見，但會議討論的問題，必須是由港督本人首先提出。如果港督的施政完全和行政局的意見相左，他需要向英國政府做出全面的解釋；8.港督只能通過公開拍賣的方式出售官地。[3]

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《英皇制誥》第2條規(guī)定，皇室授權(quán)并指令總督兼任總司令行使在其職權(quán)范圍內(nèi)的一切權(quán)力；總督權(quán)力來源依據(jù)本制誥及經(jīng)御筆簽署及蓋上御璽而辦法予他的委任狀，經(jīng)御筆簽署及蓋上御璽而時時辦法予他的皇室訓(xùn)令，樞密院敕令，皇室通過一名重要國務(wù)大臣傳達(dá)之指令以及本殖民地現(xiàn)行及日后制定之有效法律。因此，港督到任的時候應(yīng)隨身攜帶三分重要的法律文件，即委任狀、特許狀（即《英皇制誥》）和圣諭（即《皇室訓(xùn)令》）。委任狀是英皇發(fā)給總督的就職文件，特許狀是確定港督的職權(quán)，大概地指出總督的職權(quán)范圍，附帶若干其他有關(guān)說明。圣諭則是進(jìn)一步授權(quán)總督組織行政局和立法局，以便協(xié)助他創(chuàng)制及修改法例，議定行政大計。[4]《英皇制誥》和《皇室訓(xùn)令》一般被視為是香港的憲制性法律文件，香港基本的政治架構(gòu)和制度就是由這兩個憲制性法律文件所奠定。當(dāng)然，港督行使職權(quán)還要依據(jù)樞密院敕令、英國政府的指令以及香港的法律。

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從1843年到1997年，英國政府在這150多年里一共任命了28位香港總督。從第一任總督濮鼎查到末代總督彭定康，他們秉承英國皇室的意旨，忠誠地貫徹和執(zhí)行英國政府的政策。歷任總督在香港擁有巨大而廣泛的權(quán)力，包括主持香港的行政機(jī)關(guān)行政局和立法機(jī)關(guān)立法局，并委任兩局議員的權(quán)力；在所有議案上也有“最終否決權(quán)”；主持行政局并統(tǒng)攬最高行政權(quán)，委任行政局全部議員；同時作為立法局和行政局主席，行政局和立法局在總督施政上只擔(dān)任顧問及輔助角色；委派法官和太平紳士的權(quán)力和對政府所有公務(wù)員（除布政司、財政司、律政司和英國駐港三軍司令）進(jìn)行紀(jì)律行動（如罰款）甚至解除其公職；赦免囚犯（包括死囚）和免除罰款的權(quán)力；有權(quán)將官地授予他人及機(jī)構(gòu)等等。這些權(quán)力的行使讓港督獲得了無可置疑的政治權(quán)威，這讓英國政府更容易通過港督實現(xiàn)英國對香港殖民統(tǒng)治的目標(biāo)。同時，港督作為港英政治制度權(quán)力體系的中心，又對香港憲政秩序產(chǎn)生著重要的塑造作用。

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英國在香港通過任命總督實現(xiàn)有效的統(tǒng)治，港督從最初的兼職到后來的專任，并作為港英政府總攬大權(quán)者，可謂是集數(shù)種重要的憲制角色于一身。李昌道教授認(rèn)為，按照英國法制，香港總督是英皇在香港的全權(quán)代表，英皇是香港的最高統(tǒng)治者。[5]他同時還認(rèn)為，香港確立并堅持行政主導(dǎo)原則，這是香港回歸之前香港憲制秩序的重要特點，也是保障香港政府有效管治、香港經(jīng)濟(jì)繁榮和政治穩(wěn)定的重要原則。他將香港這種所確立的這種政治模式的特點總結(jié)為，由港督為首的香港政府負(fù)責(zé)香港的管治，制定和提出各項政策和法案，同時設(shè)立行政局和立法局作為港督的政策和立法的咨詢機(jī)構(gòu)。[6]關(guān)于港督的憲制角色，另有觀點則認(rèn)為，港督具有雙重地位，既作為“領(lǐng)域的首長”，又作為“政府的首長”。[7]也有觀點認(rèn)為，香港總督具有雙重身份的法律地位，既是英皇在香港的代表，又是港英政府的首長。不過，也有學(xué)者持不同的看法，即認(rèn)為香港從來就不是一個獨立的政治實體，因此，港督不能代表香港地區(qū)，只能說他是英皇在香港的代表。在實質(zhì)上，香港總督既是英國占領(lǐng)香港主權(quán)的象征，又是英國政府對香港行使治權(quán)的標(biāo)志。[8]在這個意義上，全面地理解和認(rèn)識香港總督的憲制角色及其演變，也是理解英國管治香港的政治模式及其所確立憲制秩序的關(guān)鍵之所在。

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（二）政制改革與總督憲制角色的改變

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如果從英國近代在全球進(jìn)行殖民的過程來看，總督制度是英國在全球拓展其勢力范圍的有效管制方式，但是其本身也隨著客觀形勢的變化而不斷發(fā)生變遷。比如，加拿大總督自1952年起都是由加拿大公民擔(dān)任。又比如，澳大利亞總督作為英王（英國國家元首也是澳大利亞的國家元首）的全權(quán)代表，在法理上由澳大利亞總理提名，而由君主任命，擁有很大的權(quán)力，但自從英國在1930年代確認(rèn)了各自治領(lǐng)的獨立地位以后，從未拒絕過澳大利亞總理提名的總督。因此，澳大利亞總督的任命和罷免從那時起就已經(jīng)掌握在澳大利亞總理的手中。

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但是在香港，總督的憲制地位在過去一百多年間基本上沒有發(fā)生大的變化，以港督為中心的政治體制也沒有發(fā)生大的變動。有學(xué)者就把港英政府政治制度喻為“帝國管理機(jī)構(gòu)的早期活化石”，甚至認(rèn)為“香港則依然根據(jù)一個基本上和形式上保持其19世紀(jì)時的原貌的憲法來管理其事務(wù)”，“在130年來幾乎沒有什么改變”。[9]這其中主要的原因是港英當(dāng)局對于香港地方政制改革的訴求沒有給予充分的關(guān)注和回應(yīng)。在相當(dāng)長的時期內(nèi)，以港督集權(quán)為核心的行政主導(dǎo)體制得以絕對實施，英國政府對于香港事務(wù)有絕對的控制權(quán)。在二戰(zhàn)結(jié)束之前，港英政府仍是一個非常典型的具有專制集權(quán)的、封閉的殖民地政治體制。[10]而從二戰(zhàn)結(jié)束到“九七問題”出現(xiàn)之前，港英的殖民政府在政制上的新猷依然有限。[11]

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香港在19世紀(jì)出現(xiàn)的幾次政制改革的要求均被英國政府拒絕，二戰(zhàn)結(jié)束之后楊慕琦恢復(fù)總督職務(wù)之后提出了其所主導(dǎo)的政制改革計劃，即“楊慕琦計劃”，但該計劃在提出六年之后被迫流產(chǎn)，英國政府在1952年10月宣布“在香港推醒大規(guī)模的政制改革是不合時宜的”。[12]之后，香港19世紀(jì)60年代所醞釀的政制改革因為“六七風(fēng)暴”而被港英政府?dāng)R置，直到麥理浩任總督期間，香港才實施了一系列保守而務(wù)實的政制改革措施，比如，適當(dāng)改變行政局的人員結(jié)構(gòu)，大幅增加立法局非官守議席，但并未對行政局及立法局作重大的改革，兩局所有議席仍然維持委任制，香港市政局的改革和作為香港最基層的議政組織的區(qū)議會的創(chuàng)立是其任內(nèi)的一個亮點，這些政制改革并未觸動香港政治體制的基本框架。[13]

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但是在香港回歸之前，由末代總督彭定康在20世紀(jì)90年代前期所主導(dǎo)的政制改革則在很大程度上改變了香港的憲制秩序，總督的憲制地位開始有了松動和調(diào)整。彭定康所提出的《政改方案》主要內(nèi)容包括：1.行政局和立法局分家。2.總督不擔(dān)任立法局主席，立法局主席由立法局議員互選產(chǎn)生。3.以立法制約行政。行政局和立法局分家以后，總督將以行政機(jī)關(guān)首長的身份向立法局負(fù)責(zé)，就重大事項向立法局報告工作，從而建立起立法制衡行政的機(jī)制，逐步形成以立法為中心的政制體制。4.降低投票年齡，將選民的年齡由原來的21歲降低至18歲。5.在地區(qū)直選實行單議席單票制，由選民投出1票在1個選區(qū)選出1名代表。6.新增功能組別選舉方式。功能組別議席由21席增加至30席；新增9席以個人投票取代團(tuán)體投票，將功能組別的選民范圍擴(kuò)大到全港270萬工作人口中所有符合資格的選民。7.強(qiáng)化區(qū)議會功能，擴(kuò)大區(qū)議會的職責(zé)、功能和財政預(yù)算，使其在處理影響區(qū)內(nèi)居民的問題上負(fù)起更大的責(zé)任。8.改變區(qū)議會和市政局的成員構(gòu)成。9.成立一個獨立的直接向總督負(fù)責(zé)的選區(qū)分界及選舉事務(wù)委員會，負(fù)責(zé)重新劃定選區(qū)和選區(qū)分界的工作。10.成立選舉委員會。

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對于彭定康的《政改方案》，中國政府給予了強(qiáng)烈的批評和抵制，因為這一做法明顯違反了《中英聯(lián)合聲明》，違反了與基本法相銜接的原則，違背了中英雙方已經(jīng)達(dá)成的協(xié)議和諒解。[14]這一政改方案付諸實施的結(jié)果就是給香港的順利回歸制造了新的障礙，也為中英在過渡期內(nèi)的合作帶來不盡的變數(shù)，并給香港回歸后政制發(fā)展帶來新的困難。有學(xué)者評價指出，這是讓立法機(jī)關(guān)性質(zhì)發(fā)展成為一個制衡政府的獨立組織，令其具備所謂有效地代表市民所需的獨立性；讓立法局擁有可以明確而獨立地管理本局的事務(wù)的職權(quán)；讓立法局主席有港督辭去，他以行政首長身份向立法局負(fù)責(zé)，定期接受議員質(zhì)詢和討論政府政策。重要出訪活動和其他董事事務(wù)要向立法局匯報，把行政首長和行政機(jī)關(guān)置于立法局的監(jiān)督之下。這完全是改變行政主導(dǎo)原則，向立法主導(dǎo)轉(zhuǎn)變。[15]從香港憲制秩序的演進(jìn)的角度來看，香港回歸之前港督職權(quán)的調(diào)整和角色轉(zhuǎn)變一方面意味著港英政府試圖開啟香港“代議政制”實踐，另一方面也是對香港過去一百多年憲制傳統(tǒng)的一種簡單而激進(jìn)的背離。對此，香港的政治人物就指出，港英政府這是利用中國政府所作出的“五十年不變”的承諾做文章，他們解讀為“中國政府講的五十年不變，并非一九九七年的香港情況五十年不變，而是一九八四年的情況五十年不變”。因此，港英政府的應(yīng)對策略就是要采取“十三年大變，五十年不變”的政治戰(zhàn)略，即利用“九七”前十三年的統(tǒng)治時間進(jìn)行代議制改革，徹底改變香港的政體，使這種制度在“九七”之后保持不變。為此，就要將立法會從港督的咨詢機(jī)構(gòu)變成代議機(jī)構(gòu)。[16]在此過程中，總督憲制角色的轉(zhuǎn)化是重中之重，它給香港帶來的是一種憲制秩序上的“突變”，香港回歸之后的很多治理上的難題就是源于這一極具技巧性的政治操作和看似符合“民主化趨勢”的重大改變。

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二、《香港特別行政區(qū)基本法》下的行政長官

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（一）香港新憲制秩序下行政長官的憲制角色

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香港回歸中國，為特別行政區(qū)量體裁衣而制定的香港特別行政區(qū)基本法正式開始實施，因此，這既是香港管治主權(quán)的一次轉(zhuǎn)移，也是香港新憲制秩序形成的起點。香港特別行政區(qū)基本法所確立的行政長官制度與過去港英統(tǒng)治時代的總督制度相比，有著全新的制度設(shè)計和憲制基礎(chǔ)，但同時也是對于香港回歸之前政治制度和實踐模式的一種承接，而且其制度本身也尚未完全定型，從行政長官的產(chǎn)生方式到其本身的法律定位，也都正處在發(fā)展和變遷過程之中。

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1984年12月19日，中英雙方在北京簽訂《聯(lián)合聲明》確立了中華人民共和國對香港的基本方針政策，其中包括根據(jù)憲法的規(guī)定設(shè)立特別行政區(qū)，特別行政區(qū)直轄于中央人民政府，并享有高度的自治權(quán)。特別行政區(qū)現(xiàn)行的法律基本不變。特別行政區(qū)政府由當(dāng)?shù)厝私M成。行政長官在當(dāng)?shù)赝ㄟ^選舉或協(xié)商產(chǎn)生，由中央人民政府任命?；痉ǖ纳鲜鲆?guī)定是對《聯(lián)合聲明》的尊重，但是需要指出的是，《聯(lián)合聲明》并非行政長官制度的法源。香港現(xiàn)任行政長官梁振英香港特區(qū)行政長官梁振英在2014年4月4日接受記者采訪時就表示，從《聯(lián)合聲明》可以清楚知道：中國政府在1984年簽訂的《聯(lián)合聲明》的基本方針政策，已經(jīng)由1990年頒布的《基本法》法律條文“規(guī)定之”，而且將《聯(lián)合聲明》這11條基本方針政策，更具體而細(xì)致地寫成160條的《基本法》法律條文。[17]

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1990年4月4日，七屆全國人大三次會議通過《香港特別行政區(qū)基本法》規(guī)定，國家根據(jù)《憲法》設(shè)立香港特別行政區(qū)。根據(jù)香港基本法的規(guī)定，行政長官除了是香港特別行政區(qū)的首長，也是香港特別行政區(qū)行政機(jī)關(guān)的首長，這賦予了行政長官代表特區(qū)基本的法律地位和憲制角色。同時，在中央與特區(qū)關(guān)系中，行政長官也具有無以替代的重要地位，扮演著重要的憲制角色。行政長官作為國家依法設(shè)立的特別行政區(qū)的首長，除了對特別行政區(qū)負(fù)責(zé)，也須要對中央人民政府負(fù)責(zé)。因此，在“一國兩制”之下，行政長官的憲制地位至為特殊，也至為重要。有學(xué)者指出，與港英時期的總督憲制地位相比，回歸后的香港行政長官的憲制地位已經(jīng)改變。如果說港督是英國女王在香港的代表，那么行政長官就成為香港這個地方行政區(qū)域的代表者。在上述特區(qū)政府闡釋的原因中，行政長官首先是特區(qū)首長，而不僅僅是普通的政府委托代理者。正是因為香港行政長官代表了香港特區(qū)，所以他還承擔(dān)了許多的禮儀性身份，如接受市民饋贈。行政長官作為特區(qū)首長，更多的是特區(qū)的抽象人格象征。[18]本文認(rèn)為，香港特別行政區(qū)行政長官的法律地位具有雙重性，行政長官不僅僅是香港特別行政區(qū)的代表，也是中央人民政府管制香港的代表，這一職位在香港新的憲制秩序中處于一個連接點的地位，是中央人民政府與特別行政區(qū)權(quán)力的交匯點，也是理解香港回歸后特別行政區(qū)新憲制秩序形成和政治制度有效運作的關(guān)鍵，因此，行政長官的產(chǎn)生及其職權(quán)的正常行使是“一國兩制”在香港實踐取得成功的關(guān)鍵一環(huán)。

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但是，需要注意的是，對于香港特別行政區(qū)行政長官的憲制角色的解讀不應(yīng)該僅僅根據(jù)香港基本法，還應(yīng)該結(jié)合《中華人民共和國憲法》規(guī)定來展開?！稇椃ā返?1條規(guī)定：“國家在必要時得設(shè)立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規(guī)定?！钡?2條規(guī)定：“全國人民代表大會行使下列職權(quán)：……（十三）決定特別行政區(qū)的設(shè)立及其制度；……”這意味著國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)來對特別行政區(qū)的設(shè)立和制度來作出決定，行政長官的法律地位及其職權(quán)都來自于最高權(quán)力機(jī)關(guān)的決定。1990年4月4日，七屆全國人大三次會議還通過了《關(guān)于<中華人民共和國特別行政區(qū)基本法>的決定》，其中特意對其合憲性作出判斷：“香港特別行政區(qū)基本法是根據(jù)《中華人民共和國憲法》按照香港的具體情況制定的，是符合憲法的。香港特別行政區(qū)設(shè)立后實行的制度、政策和法律，以香港特別行政區(qū)基本法為依據(jù)。”此外，香港特別行政區(qū)首任行政長官董建華先生在提出辭職后當(dāng)選為全國政協(xié)副主席，這樣的安排和實踐已經(jīng)成為中國憲法實踐中的重要的憲法慣例，等等。這些基本制度和實踐為理解香港特別行政區(qū)行政長官憲制角色提供了生動而豐富的例證，現(xiàn)行憲法在特別行政區(qū)當(dāng)然具有法律效力，因此，行政長官的憲制角色既要放在特別行政區(qū)來理解，也要放在憲法所確立的國家基本制度中來認(rèn)識。

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（二）行政長官的職權(quán)與行政主導(dǎo)原則

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香港基本法中并沒有明確規(guī)定香港的政治體制以行政主導(dǎo)為基本原則，但是從基本法各個部分的規(guī)定來看，特別是對于行政長官職權(quán)以及與其他機(jī)關(guān)關(guān)系的規(guī)定，行政主導(dǎo)的的原則得到了較為充分的體現(xiàn)。肖蔚云教授就指出，行政主導(dǎo)是起草香港基本法政治體制時的一個指導(dǎo)原則，也是保持了1997年前香港原有政治體制中行之有效的特色，這有利于提高行政工作效率。這種行政主導(dǎo)作用具體表現(xiàn)在行政長官具有香港特別行政區(qū)首長和特別行政區(qū)政府首長兩重身份，具有較大的權(quán)力，它可以說是一種行政長官制。以行政為主導(dǎo)就要依照香港基本法更好發(fā)揮以行政長官為首的行政的作用。[19]

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香港基本法對于行政長官的職權(quán)所做的較為廣泛的規(guī)定主要體現(xiàn)在第48條之中。在基本法所規(guī)定的這些廣泛的職權(quán)中，有的是行政長官作為特別行政區(qū)首長和特別行政區(qū)的代表而享有的，有的是其作為特別行政區(qū)行政機(jī)關(guān)的首長而享有的。除了這一條的規(guī)定，香港基本法“行政長官”這一章節(jié)的其他條款也有關(guān)于行政長官職權(quán)的內(nèi)容，比如，行政長官如認(rèn)為立法會通過的法案不符合香港特別行政區(qū)的整體利益，可在三個月內(nèi)將法案發(fā)回立法會重議（第49條）；行政長官如拒絕簽署立法會再次通過的法案或立法會拒絕通過政府提出的財政預(yù)算案或其他重要法案，經(jīng)協(xié)商仍不能取得一致意見，行政長官可解散立法會（第50條）；行政長官在立法會拒絕批準(zhǔn)政府提出的財政預(yù)算案時可向立法會申請臨時撥款（第51條）；由行政長官從行政機(jī)關(guān)的主要官員、立法會議員和社會人士中委任行政會議的成員，并決定其任免（第55條）；主持行政會議（第56條）等。應(yīng)該說，基本法中關(guān)于行政長官權(quán)力廣泛的規(guī)定為行政主導(dǎo)的實現(xiàn)提供了制度基礎(chǔ)和前提條件。從基本法關(guān)于行政權(quán)和立法權(quán)的配置來看，香港特別行政區(qū)政治體制的設(shè)計總體上是一種“強(qiáng)行政、弱立法”的體制。而行政長官所擁有的解散立法會的權(quán)力，以及對于立法會議案的提出和法案的簽署實質(zhì)性權(quán)力，都讓行政長官在特別行政區(qū)的政治體制中居于相對較為優(yōu)勢的地位。

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但是，從實踐的效果來看，這種制度設(shè)計并未達(dá)到預(yù)期的效果，而是被現(xiàn)實的政治操作所改變和“阻擊”。早在2000年香港回歸三周年之際，梁愛詩女士曾指出，過去兩年，有些人批評行政立法關(guān)系不好，其實任何的機(jī)制都需要經(jīng)過一段時期，才可以運作順利。她認(rèn)為，按照“基本法”第62（1）條，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)制定并執(zhí)行政策，它執(zhí)行政策時需要按第62（5）條擬定并向立法會提出法案擬定并向立法會提出法案。她認(rèn)為，法律的制定、修改和廢除的權(quán)力在立法會，立法會提出法律草案受第74條所限制。議員可以提出修訂，但限于在原有法案范圍內(nèi)，還要符合基本法，如果修訂適當(dāng)，政府可以采納修正案，如果修正不合理，政府會有誰議員反對，分組投票，確保各階層利益都得到照顧，最后如果政府不能接受的修正案被通過，政府仍可以收回法案，因此，立法主導(dǎo)權(quán)屬于行政機(jī)關(guān)，但是通過法律的權(quán)力屬于立法機(jī)關(guān)，正好現(xiàn)實行政立法機(jī)關(guān)，相互配合、相互制衡。她還提出，雖然特區(qū)有可行的機(jī)制，仍需實施時的經(jīng)驗，因此初期的政治是無可避免的，隨著更多的會議，更多的實例，立法機(jī)關(guān)的管理慢慢地開始建立起來，并希望下一屆議會運作能更順利。[20]然而在之后的2003年，特區(qū)政府向立法會提交了《國家安全條例》草案，但在立法會中不能形成足夠的支持票，最后行政長官被迫宣布撤回《國家安全條例》草案，此舉不僅影響了特別行政區(qū)行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)的之間的信任，也讓行政長官在同時面對中央政府和特別行政區(qū)時施政的困難。在2005年，特區(qū)政府向立法會提交的《二零零七年行政長官及二零零八年立法會產(chǎn)生辦法建議方案》，因為未能獲得足夠的支持而讓香港回歸后的第一次政改的努力無果而終。[21]今年，特區(qū)政府向立法會提交的《行政長官普選辦法公眾咨詢報告及方案》，最終在立法會也未能獲得通過而讓香港政改進(jìn)程再次遭遇重大障礙。由于這些政府方面所提出的重要的議案在立法機(jī)關(guān)屢屢遭遇障礙而無法順利過關(guān)，特別是近年來，立法會“逢中必反”“逢特區(qū)政府必反”的立場和做法幾乎讓“行政主導(dǎo)”原則幾乎淪為一種“紙面上的設(shè)想”。

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香港特別行政區(qū)過去十多年的政治發(fā)展進(jìn)程表明，行政長官的權(quán)力在現(xiàn)實的政治過程中遭到削弱和侵襲，行政長官的權(quán)威遭到質(zhì)疑和否定，行政長官的施政受到嚴(yán)重的牽制，基本法所確立的政治體制的行政主導(dǎo)原則未能得到充分落實的趨勢并沒有得到改變，而今，立法擴(kuò)權(quán)、司法能動、行政弱勢的局面儼然已經(jīng)形成定格。如何推動香港在政治力量的整合并通過實踐來形成新的“憲制性慣例”，讓基本法所涉及的行政主導(dǎo)的政治體制發(fā)揮出來應(yīng)有的效果，這是未來特別行政區(qū)政制發(fā)展的重要課題。對于這樣的一種現(xiàn)實，特別行政區(qū)前任立法會主席范徐麗泰曾作出如下的評論，現(xiàn)在政府的“行政主導(dǎo)”，不如說是“行政主動”更準(zhǔn)確，政府有制定法案、議案的主動權(quán)，但是在整個社會發(fā)展的進(jìn)程中，政府沒有強(qiáng)大的號召力，不能充分發(fā)揮引領(lǐng)作用。[22]正是在這個意義上，我們說香港特別行政區(qū)行政長官的憲制角色依然在發(fā)展和變遷之中。

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（三）宣誓效忠的制度設(shè)計與行政長官愛國愛港的基本要求

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《香港特別行政區(qū)基本法》規(guī)定了宣誓效忠制度，其中第一百零四條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)行政長官、主要官員、行政會議成員、立法會議員、各級法院法官和其他司法人員在就職時必須依法宣誓擁護(hù)中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法，效忠中華人民共和國香港特別行政區(qū)?！边@一規(guī)定既是對世界各國任職宣誓制度的通常作法的接受，也是基于特別行政區(qū)法律地位和行政長官憲制角色本身的必然要求。作為中國憲法下所規(guī)定的一個高度自治的特別行政區(qū)，行政長官既是特別行政區(qū)的首長和代表，具有領(lǐng)導(dǎo)香港特別行政區(qū)政府以及負(fù)責(zé)執(zhí)行基本法和依照基本法適用于香港特別行政區(qū)的其他法律等重要職權(quán)，如何向中央政府和特別行政區(qū)負(fù)責(zé)，宣誓效忠制度就是這樣的一個基本設(shè)計。而宣誓本身也是由行政長官的憲制角色和法律地位所決定的，這與當(dāng)下所熱議的行政長官愛國愛港的基本要求之間具有內(nèi)在的一致性。

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在港英政府時期，宣誓制度是英國向世界彰顯其占領(lǐng)香港、宣示主權(quán)和治權(quán)的一種法律形式，也是通過港督對英皇效忠宣誓維護(hù)英國對于香港實際管治效力的重要一環(huán)。《英皇制誥》第3條明文規(guī)定，港督上任時必須“按照維多利亞女皇陛下在位第三十一、三十二年通過之‘宣誓法’”，“進(jìn)行效忠宣誓、受任宣誓和司法宣誓?！睔v任港督在就職典禮上在首席按察司監(jiān)誓下，分別宣讀效忠宣誓、受任宣誓及司法宣誓三項誓詞。其中“效忠宣誓”誓詞為：“本人，XXX，謹(jǐn)遵法律宣誓：本人必竭誠向女皇伊利沙伯二世陛下及其繼位人效忠。此誓。”“受任宣誓”的誓詞為：“本人，XXX，謹(jǐn)此宣誓：本人奉委為香港總督，并為女皇伊利沙伯二世陛下效力，一定盡忠職守，努力服務(wù)。此誓?！薄八痉ㄐ摹钡氖脑~為：“本人，XXX，謹(jǐn)此宣誓：在奉委為香港總督及其后可能出任宣誓及聲明條例第三附表所指之任何其他司法職位時，定當(dāng)為女皇伊利沙伯二世陛下效力，盡忠職守，努力服務(wù)，并遵行香港法律與習(xí)俗，以不懼、不偏、不私、無私、無欺之精神，為全體民眾主持正義。此誓?！蓖ㄟ^這樣的宣誓制度，確立了港督效忠英國的法律義務(wù)，也為港督行使職權(quán)確定了最為根本的施政原則，即無條件服從英皇并將其內(nèi)化為施政的基本理念，在具體的施政活動中不得有損英國國家利益。

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在香港回歸過程中，香港特別行政區(qū)籌備委員會曾于1997年5月23日通過了《全國人民代表大會香港特別行政區(qū)籌備委員會關(guān)于香港特別行政區(qū)有關(guān)人員就職宣誓事宜的決定》，這是根據(jù)香港基本法第104條的規(guī)定就宣誓問題做出的專門決定，其中要求：“香港特別行政區(qū)行政長官、主要官員、行政會議成員、臨時立法會議員以及終審法院常設(shè)法官和高等法院法官在一九九七年七月一日香港特別行政區(qū)政府成立暨就職宣誓儀式上宣誓就職?！毙姓L官就職宣誓誓詞為：“本人×××（姓名），謹(jǐn)此宣誓：本人就任中華人民共和國香港特別行政區(qū)行政長官，定當(dāng)擁護(hù)中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法，效忠中華人民共和國香港特別行政區(qū)，盡忠職守，遵守法律，廉潔奉公，為香港特別行政區(qū)服務(wù)，對中華人民共和國中央人民政府和香港特別行政區(qū)負(fù)責(zé)?！毕愀刍貧w后，香港特別行政區(qū)對回歸前的《宣誓及聲明條例》進(jìn)行了較大的修改，其中關(guān)于行政長官誓言的規(guī)定與上述的籌備委員會就宣誓問題所做的專門決定中的誓詞基本相同。從行政長官就職宣誓的實踐來看，在歷任香港特別行政區(qū)行政長官的就職儀式上，都是由國家主席或國務(wù)院總理來監(jiān)誓，大部分情況下是行政長官直接向國家主席宣誓。從這一做法可以看出，國家在這個問題上給予了特別行政區(qū)超規(guī)格的禮遇，顯示了國家對于特別行政區(qū)每一屆新政府籌組過程的充分關(guān)注和高度重視。行政長官通過就職宣誓既表達(dá)了行政長官愛國愛港的政治立場，也宣示了中央政府對香港特別行政區(qū)的管制權(quán)，以及特別行政區(qū)和中華人民共和國之間基本的法律關(guān)系。這是對行政長官憲制角色的確認(rèn)和表現(xiàn)，也是一種高度政治化的法律實踐。另外，還要進(jìn)一步明確的是，在憲法和基本法的關(guān)系這一根本問題上，不可忽視憲法在特別行政區(qū)的效力。香港基本法第44條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)行政長官由年滿四十周歲，在香港通常居住連續(xù)滿二十年并在外國無居留權(quán)的香港特別行政區(qū)永久性居民中的中國公民擔(dān)任?！边@意味著憲法關(guān)于公民基本義務(wù)的規(guī)定對于行政長官也具有拘束力，憲法第54條規(guī)定：“中華人民共和國公民有維護(hù)祖國的安全、榮譽(yù)和利益的義務(wù)，不得有危害祖國的安全、榮譽(yù)和利益的行為?！毙姓L官的就職宣誓表達(dá)了特別行政區(qū)和中華人民共和國之間的法律上和政治上的聯(lián)系。其作為公民要維護(hù)祖國的安全、榮譽(yù)和利益，而其作為行政長官就是要通過其對中央政府和特別行政區(qū)負(fù)責(zé)來體現(xiàn)其基本的法律義務(wù)和政治責(zé)任。

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三、2017年政制改革與行政長官憲制角色之變化

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（一）香港政制改革與行政長官選舉方式的改變

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香港回歸之后第三次啟動的政制改革一個基本目標(biāo)就是要在2017年實現(xiàn)行政長官的普選，也就是要修改行政長官的產(chǎn)生辦法，當(dāng)然還包括對立法會產(chǎn)生辦法進(jìn)行修改的考慮。香港基本法第45條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)行政長官在當(dāng)?shù)赝ㄟ^選舉或協(xié)商產(chǎn)生，由中央人民政府任命?！薄靶姓L官的產(chǎn)生辦法根據(jù)香港特別行政區(qū)的實際情況和循序漸進(jìn)的原則而規(guī)定，最終達(dá)至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名后普選產(chǎn)生的目標(biāo)。行政長官產(chǎn)生的具體辦法由附件一《香港特別行政區(qū)行政長官的產(chǎn)生辦法》規(guī)定?！毕愀刍痉ǜ郊弧跋愀厶貏e行政區(qū)行政長官的產(chǎn)生辦法”第7條規(guī)定：“2007年以后各任行政長官的產(chǎn)生辦法如需修改，須經(jīng)立法會全體議員三分之二多數(shù)通過，行政長官同意，并報全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)。”這是香港特別行政區(qū)實施行政長官普選最基本的法律依據(jù)。2004年4月6日，全國人大常委會通過了《關(guān)于〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法〉附附件一第七條和附件二第三條的解釋》，其中提出：“上述兩個附件中規(guī)定的二00七年以后各任行政長官的產(chǎn)生辦法、立法會的產(chǎn)生辦法和法案、議案的表決程序‘如需’修改，是指可以進(jìn)行修改，也可以不進(jìn)行修改?！痹诖嘶A(chǔ)上，全國人大常委會進(jìn)一步完善并確立了修改附件一和附件二相關(guān)條文的基本程序，即“是否需要進(jìn)行修改，香港特別行政區(qū)行政長官應(yīng)向全國人民代表大會常務(wù)委員會提出報告，由全國人民代表大會常務(wù)委員會依照香港基本法第45條和第68條規(guī)定，根據(jù)香港特別行政區(qū)的實際情況和循序漸進(jìn)的原則確定。修改行政長官產(chǎn)生辦法和立法會產(chǎn)生辦法及立法會法案、議案表決程序的法案及其修正案，應(yīng)由香港特別行政區(qū)政府向立法會提出?！边@一解釋確立了著名的“香港政改五部曲”的基本法律淵源，這是全國人大常委會在基本法解釋過程中對于基本法實施程序的一個完善。

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2004年4月26日，全國人大常委會又通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于香港特別行政區(qū)2007年行政長官和2008年立法會產(chǎn)生辦法有關(guān)問題的決定》，其中認(rèn)為，“香港社會各界對于2007年以后行政長官和立法會的產(chǎn)生辦法如何確定仍存在較大分歧，尚未形成廣泛共識。在此情況下，實現(xiàn)香港基本法第四十五條規(guī)定的行政長官由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名后普選產(chǎn)生…的條件還不具備?！辈⒆鞒鰶Q定：2007年香港特別行政區(qū)第三任行政長官的選舉，不實行由普選產(chǎn)生的辦法。在此前提下，2007年香港特別行政區(qū)第三任行政長官的具體產(chǎn)生辦法……，可按照香港基本法第四十五條……的規(guī)定和附件一第七條…的規(guī)定作出符合循序漸進(jìn)原則的適當(dāng)修改。

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2007年12月29日，全國人大常委會通過了《關(guān)于香港特別行政區(qū)2012年行政長官和立法會產(chǎn)生辦法及有關(guān)普選問題的決定》，其中確定了行政長官的“普選時間表”：“2012年香港特別行政區(qū)第四任行政長官的具體產(chǎn)生辦法…可以作出適當(dāng)修改；2017年香港特別行政區(qū)第五任行政長官的選舉可以實行由普選產(chǎn)生的辦法”。其中還特別重申了“香港政改五部曲”。2010年8月28日，全國人大常委會批準(zhǔn)了香港特別行政區(qū)行政長官及立法會產(chǎn)生辦法修正案，2012年選舉第四任行政長官人選的選舉委員會將由原來的800人增加至1200人，四大界別以相同比例增加委員的名額，不少于150名的選舉委員可聯(lián)合提名行政長官候選人，每名委員只可提出一名候選人。2013年12月4日至2014年5月3日，香港特別行政區(qū)政府啟動了實現(xiàn)“雙普選”目標(biāo)的前期法律程序，就2017年行政長官和2016年立法會產(chǎn)生辦法進(jìn)行為期5個月的公眾咨詢。2014年7月15日，行政長官梁振英向全國人大常委會提交《關(guān)于香港特別行政區(qū)2017年行政長官及2016年立法會產(chǎn)生辦法是否需要修改的報告》，這是香港“政改五步曲”邁出了實質(zhì)性的第一步，但是之后，全國人大常委會所做出的決定引發(fā)了香港社會激進(jìn)政治力量的持續(xù)不斷的杯葛和反對。2015年6月18日，特區(qū)政府提交的以實現(xiàn)行政長官普選為基本目標(biāo)的政改方案在立法會被否決，70名議員中有28名議員投反對票。

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（二）他山之石：法國1962年總統(tǒng)選舉方式的變化

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根據(jù)法國1958年制定的第五共和憲法第6條和第7條的規(guī)定，共和國總統(tǒng)任期7年，由選舉團(tuán)選舉產(chǎn)生，選舉團(tuán)包括議會議員、省議會議員、海外領(lǐng)地議會議員，以及由市鎮(zhèn)議會所選出的代表。共和國總統(tǒng)的選舉方式采取兩輪多數(shù)投票制，即在第一輪投票中采用絕對多數(shù)制。如果第一輪投票沒有結(jié)果，共和國總統(tǒng)在第二輪投票中根據(jù)相對多數(shù)制選出。這樣的一種通過龐大的選舉團(tuán)選舉總統(tǒng)的方式在1962年通過公民投票修改憲法的辦法進(jìn)行了修改。

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關(guān)于法國總統(tǒng)的憲法角色，戴高樂一貫主張：“法國最高的和永久的利益必須首先從國家元首身上得到保證”，而這“唯一的辦法是由人民來選舉共和國的總統(tǒng)”。因此，1962年法國憲法修改其實是戴高樂關(guān)于第五共和憲政體制設(shè)計的重要一環(huán)。戴高樂自己在其《希望回憶錄》中吐露了這次憲法修改的基本動因和策略，他承認(rèn)在1946年的貝葉演說和后來的1958年由他主持的制憲過程中，并沒有提出國家元首必須由普選產(chǎn)生，他也曾主張總統(tǒng)由基礎(chǔ)廣泛的屬于全國范圍的選舉團(tuán)選出。但是，這樣的做法其實是一種富有謀略的政治過程，他寫道，“其實，我當(dāng)時是認(rèn)為最好不要畢其功于一役。在我決定向全國要求把政權(quán)從政黨的控制下拯救出來，由總統(tǒng)而不是由國會作為權(quán)力和政策的源泉時，我就認(rèn)為，最好還是暫緩?fù)瓿蛇@項巨大的改革”，“等到新憲法的實踐證明最高權(quán)威按照憲法掌握政權(quán)并不會產(chǎn)生獨裁的時候，才是向人民建議徹底改革的時機(jī)。我一開始就有親自擔(dān)當(dāng)國家元首職責(zé)的意圖。由于過去的歷史和現(xiàn)今的環(huán)境，由于我所擔(dān)負(fù)的任務(wù)，我上臺的方式不過是一種無足輕重的形式而已。但是，考慮到今后，我決定在七年任期屆滿之前把這方面的制度建立起來”。[23]但是，通過公民投票對憲法進(jìn)行修改是根據(jù)憲法第11條賦予總統(tǒng)的特權(quán)，戴高樂認(rèn)為總統(tǒng)選舉方式的修憲提議涉及“公共權(quán)力的組織”，當(dāng)然，這樣的主張并非完全的無可置疑，因為，憲法第89條精確地規(guī)定了修憲程序，通過公民投票方式來進(jìn)行修憲不是不可以，但是必須得到議會的一致同意。而議會應(yīng)該是不可能對這樣的修憲提議表示支持的，戴高樂估計對于這一提議有“2/3的國民議會議員和9/10的參議院議員是無論如何不會接受的”，于是只有走公民投票這一招險棋。

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這一次公民投票的時間是1962年10月28日，投票的結(jié)果是，在法國本土有1200多萬人投贊成票，790多萬人投反對票，總體來看，贊成票占有效選票的62%，反對票占38%。[24]這一法律草案在公民投票中獲得了通過，即1962年11月6日的公投立法。這實際上是實現(xiàn)了對1958年憲法第6條和第7條，以及1958年11月7日關(guān)于總統(tǒng)選舉的n 58-1064組織條例進(jìn)行修改，其主要目標(biāo)是實現(xiàn)共和國總統(tǒng)的選舉方式的改變，將原來“共和國總統(tǒng)由議會議員、省議會議員、海外領(lǐng)地議會議員以及市議會選出的代表組成的選舉團(tuán)選舉產(chǎn)生”修改為“共和國總統(tǒng)由直接的、普遍選舉產(chǎn)生”。這一次憲法修改是第五共和憲法發(fā)展過程中最有爭議的一次修改，也是最為重要的一次修改。之所以說這是最有爭議的一次修改，是因為這次修改不僅僅引發(fā)了內(nèi)閣的嚴(yán)重危機(jī)，并最終導(dǎo)致國民議會根據(jù)憲法的規(guī)定啟動了彈劾程序。之所以說這一次憲法修改最為重要，是因為它改變了第五共和憲政體制的原始設(shè)計，真正地讓法國第五共和從議會制轉(zhuǎn)向半總統(tǒng)制半議會制，使得法國第五共和的憲政體制能夠與其歷史傳統(tǒng)相結(jié)合，在與基本的民主理念不相背離的同時，又能確立總統(tǒng)的權(quán)威和權(quán)力正當(dāng)性基礎(chǔ)。

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就這次公民投票的時機(jī)和背景來看，1962年初，阿爾及利亞戰(zhàn)爭已接近尾聲，一些政黨對歐洲經(jīng)濟(jì)一體化和大西洋軍事一體化進(jìn)行嚴(yán)厲批評，并且也得到了一些盟國政府的支持，1962年4月，富歇爾計劃談判破裂，戴高樂的歐洲政策遭到了一些議員的譴責(zé)。5月17日，美國總統(tǒng)肯尼迪譴責(zé)法國。而阿爾及利亞問題的解決讓一些議員失去了權(quán)力基礎(chǔ)，又引發(fā)了議會中的一些抗議……種種跡象表明，戴高樂及其政府在諸多問題上正在面臨著被動，而隨著法國從阿爾及利亞順利脫身，各種政治力量又開始尋找新的戰(zhàn)斗機(jī)會。8月22日，戴高樂有驚無險地躲過了在Petit-Clamart的暗殺，他認(rèn)為這是一個有利的“戰(zhàn)機(jī)”。于是，8月29日，戴高樂通知內(nèi)閣“準(zhǔn)備建議修改憲法，以確保政權(quán)的持續(xù)性”。9月12日，戴高樂向國務(wù)會議提出了關(guān)于共和國總統(tǒng)由直接選舉產(chǎn)生的公民投票法案。戴高樂認(rèn)為，憲法第3條第1款規(guī)定，國家主權(quán)屬于人民，人民通過其代表或公民投票來行使國家主權(quán)，而憲法第11條規(guī)定，共和國總統(tǒng)可以將涉及公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的組織、國家的經(jīng)濟(jì)、社會與促進(jìn)公共服務(wù)或授權(quán)批準(zhǔn)國際條約方面的法律草案提交公民投票表決，而選舉共和國總統(tǒng)顯然是一件關(guān)于公共權(quán)力組織的事項。9月20日，他在電視講話中向全法國人民解釋其憲法改革的計劃，提出“我們體制的關(guān)鍵問題是，要有嚴(yán)格制度，由法國人民的理智和情感來選定總統(tǒng)，作為國家的元首和法國的引路人”?！盀榱耸箍偨y(tǒng)內(nèi)閣有效地承擔(dān)這樣的任務(wù)，他必須明確地得到全國的信任。”“采取最民主的途徑，即公民投票的途徑，這是憲法簡單明了地規(guī)定了的：‘共和國總統(tǒng)可以采取公民投票的方法向全國提出任何法律草案’”。

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對于戴高樂修改憲法的主張，反對派給予了激烈的批評，主要是集中在這次憲法改革所選擇的程序問題上。事實上，國會兩院的議員們大部分都是不愿意自動地放棄他們手中所掌握的選舉共和國總統(tǒng)的權(quán)力的，何況繞開憲法第89條關(guān)于憲法修改程序的規(guī)定，直接地訴諸于憲法第11條所規(guī)定的公民投票，對于第五共和憲法來說，這本身也是極具危險的舉動。向來政治立場比較模糊的參議院議長斯滕.莫奈維爾在9月30日對此進(jìn)行了激烈的反擊，他認(rèn)為政府的做法是“預(yù)謀策劃、為所欲為、居心叵測和肆無忌憚地違反憲法”。[25]他還特別地指出，如果使用憲法第11條來進(jìn)行憲法修改，這無疑就是對憲法的一次背叛，那么，“不信任案就是一個直接的、合法的，憲法的答復(fù)?！盵26]

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蓬皮杜總理根據(jù)戴高樂的指示起草憲法修改的草案，該草案按照慣例被提交給最高行政法院進(jìn)行審查，最高行政法院則對于政府的修憲建議也提出了保留意見以示反對，并且將其秘密的討論和表決結(jié)果泄露給媒體。戴高樂對此格外的震怒，于是隨即在10月2日批準(zhǔn)了召集公民投票的法令和法律草案，并于10月3日公布于政府公報。戴高樂在10月20日還向國會遞交了一個咨文說明其做出修憲決定的理由，而國會早已經(jīng)按耐不住，并于10月4日通過了對政府的彈劾案。[27]國民議會的480名議員中有280名投了贊成票，達(dá)到了法定的絕對多數(shù)，彈劾案在國民議會通過，剛剛上任不久的蓬皮杜總理只好于10月6日向戴高樂總統(tǒng)提出辭職，而戴高樂則讓蓬皮杜繼續(xù)行使總理的職權(quán)，并按照憲法規(guī)定的程序在禮貌性地咨詢兩院議長意見。之后，便于10月10日公布了解散國民議會重新進(jìn)行議會選舉的決定。因為修憲的內(nèi)容和程序的選擇而引發(fā)如此激烈的政治沖突，這無疑已經(jīng)構(gòu)成了法國第五共和的又一次“憲法危機(jī)”，可以說，這一危機(jī)可謂是空前絕后，因為不但在以前法國憲法修改過程中沒有出現(xiàn)過的，在此之后的憲法修改也沒有引發(fā)過如此嚴(yán)重的法律后果。需要特別提及的是，這一次公民投票還引發(fā)了憲法委員會的一次合憲性審查，即在公民投票結(jié)束之后，修憲法案正式公布之前短暫的間歇，參議院議長莫奈維爾又啟動了最后的一招——根據(jù)憲法第61條的規(guī)定將該修憲法案提交給憲法委員會進(jìn)行合憲性審查，要求憲法委員會對于公投立法的合憲性進(jìn)行審查。憲法委員會在其裁決中采取了保守的立場，即以狹義解釋的方法，拒絕對于在公民投票中通過的法律的合憲性進(jìn)行判斷因此，這最終讓這場1958年憲法誕生以來最為嚴(yán)重的憲法危機(jī)得以化解。[28]

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這次憲法修改的直接結(jié)果是改變了總統(tǒng)的選舉方式，但是從長遠(yuǎn)的影響來看，總統(tǒng)選舉方式改變?yōu)槠毡橹苯舆x舉產(chǎn)生增加了總統(tǒng)權(quán)力的合法性和權(quán)威性，因為總統(tǒng)的權(quán)力基礎(chǔ)來源于法蘭西人民直接的授權(quán)，比國民議會議員和參議院議員要更為廣泛，同時，也大大地擴(kuò)展了總統(tǒng)的權(quán)力，使得總統(tǒng)在第五共和憲政體制中的角色更加的重要和突出，“雙首長制”的架構(gòu)和輪廓日益明顯，除了在“共治時期”之外，總理幾乎完全地聽命于總統(tǒng)，甚至可以隨時被總統(tǒng)要求辭職。從這個意義上，通過1962年的這一次憲法修改，法國第五共和的憲政體制獲得了“第二次再生”的機(jī)會。

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（二）行政長官普選對其憲制角色的影響評估

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2013年11月12日，香港特區(qū)基本法委員會主任李飛22日在香港重申了“三個堅定不移”：中央對2017年行政長官實行普選的立場是堅定不移的，行政長官普選辦法必須符合香港基本法的規(guī)定和全國人大常委會決定的立場是堅定不移的，行政長官必須由愛國愛港的人擔(dān)任的立場是堅定不移的。他同時也指出，中央政府、香港特區(qū)行政長官和政府落實行政長官普選的立場是堅定的。處理香港普選問題既是特區(qū)的責(zé)任，也是中央的責(zé)任。在香港落實行政長官普選，既有中央的權(quán)力，也有香港特區(qū)的權(quán)力。李飛在其講話中指出，行政長官和特區(qū)政府具有重要的憲制角色，他還對行政長官的憲制角色又進(jìn)行了闡述：香港行政長官普選有一個特殊的地方，這就是香港是中國的一個地方行政區(qū)域，直轄于中央人民政府，行政長官必須由中央人民政府任命，對中央人民政府和香港特區(qū)負(fù)責(zé)。這決定了行政長官必須由愛國愛港人士擔(dān)任。行政長官是一個政治機(jī)構(gòu)、政治職位，對擔(dān)任這個職位的人有政治要求，是理所當(dāng)然的。根據(jù)基本法的規(guī)定，香港特區(qū)實行高度自治，相比其他地方政府，香港特區(qū)得到中央的更大授權(quán)，因此，中央需保留行政長官的實質(zhì)任命權(quán)。此外，行政長官作為香港特區(qū)首長和特區(qū)政府首長，是香港特區(qū)的重要政治機(jī)構(gòu)，也是中央與香港特區(qū)關(guān)系的樞紐。

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正因為香港特別行政區(qū)行政長官具有重要的憲制角色，香港本地各方政治力量對于這個職位的產(chǎn)生方式都給予了高度關(guān)注和熱烈的討論，而且各持己見，爭議和分歧甚大。從目前的情況來看，剛剛結(jié)束的這一輪政改無果而終，各方的努力暫告一個段落，行政長官普選目標(biāo)在短期內(nèi)幾乎已經(jīng)沒有實現(xiàn)的可能，未來的香港政府何時再重啟政改進(jìn)程還無法確定?，F(xiàn)在，要考察的是如果行政長官普選目標(biāo)得以實現(xiàn)，經(jīng)過“一人一票”的選舉過程，行政長官的憲制角色是否會有所改變？行政長官所領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系是否會因為普選行政長官而帶來二者之間關(guān)系的改變和調(diào)整？從長遠(yuǎn)來看，香港未來政制改革的進(jìn)程是否會因行政長官普選目標(biāo)的實現(xiàn)而逐漸平緩？周期性的普選行政長官將會給香港政治生態(tài)帶來什么樣的變化？而這樣的改變又會對香港社會整體面貌帶來什么樣的影響？等等，這些都是需要應(yīng)對和思考的。

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首先，普選行政長官給將給行政長官施政帶來更大的合法性，這是普選行政長官所帶來的最為重大的改變。行政長官當(dāng)選的最終決定權(quán)從現(xiàn)在的1200名選舉委員組成行政長官選舉委員會轉(zhuǎn)移到數(shù)百萬選民的手中，這一方面讓行政長官在香港憲政體制架構(gòu)中獲得了更大的權(quán)威，消除了社會上所存在的對于“選舉委員會選舉是小圈子選舉”的詬病，另一方面也為行政長官未來的施政提供堅實的基礎(chǔ)，使得行政長官的政策和理念更容易獲得香港選民的理解和支持。行政長官在7月15號向全國人大常委會提交的《關(guān)于香港特別行政區(qū)2017年行政長官及2016年立法會產(chǎn)生辦法是否需要修改的報告》中就提出，“就普選行政長官方式，有相對較多意見認(rèn)為應(yīng)舉行兩輪投票，以增加當(dāng)選人的認(rèn)受性；但亦有部分意見認(rèn)為應(yīng)只舉行一輪投票，以簡單多數(shù)制選出行政長官當(dāng)選人。”應(yīng)該說，能夠認(rèn)識到兩輪多數(shù)投票制的優(yōu)勢，的確顯示了各方獨到的政治眼光，相比較而言，這種方式更有助于產(chǎn)生穩(wěn)定的政治多數(shù)，而簡單多數(shù)當(dāng)選的行政長官如果得不到有利的政治力量的支持，就容易出現(xiàn)施政困難、椅子空轉(zhuǎn)的局面。

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其次，普選行政長官目標(biāo)的實現(xiàn)在很大程度上會改變行政長官合法性的來源，而這種改變可能會帶來一個新的問題，那就是在中央政府的任命權(quán)和香港特別行政區(qū)選民的選擇權(quán)之間可能會產(chǎn)生不一致的問題。中央政府提出要堅持以愛國者為主體的“港人治港”，行政長官必須符合愛國愛港的基本要求，要由愛國者來作為未來的行政長官。如何能夠保證香港基本法所規(guī)定的行政長官最終要由“普選產(chǎn)生的目標(biāo)”得以落實，但同時又要能夠找出一個辦法，確保普選產(chǎn)生的行政長官能夠符合中央政府所提出的“愛國愛港”要求，這在今天的的香港的確是一個具有難度和挑戰(zhàn)的政治實踐。目前，中央政府主要是從“守好前門”的角度來進(jìn)行應(yīng)對，防止出現(xiàn)行政長官的位置“失守”的不利結(jié)果，這就是通過一個具有廣泛代表性的提名委員會按照民主程序來遴選行政長官候選人，現(xiàn)在香港的一些爭議和反對聲音也主要是針對提名委員會，諸如政黨提名、公民提名等主張都是要繞開提名委員會。與“守好前門”相比，“守好中門”相對難度較大，而且不保險，而“守好尾門”更是容易帶來“憲制危機(jī)”，因為，中央如果動用實質(zhì)的任命權(quán)，否決了在投票中出線的參選人，這實際上就將中央放在了與香港幾百萬選民相對立的位置，即便是重新開始新的選舉也依然無法化解既有的“憲制危機(jī)”，而且還可能會加重這一危機(jī)。正是在這個意義上，需要重新認(rèn)識和評估提名委員會的設(shè)計本身所具有的憲法意義和憲法價值。正如全國人大常委會法制工作委員會副主任張榮順在政改簡介會上發(fā)言時指出，行政長官普選時，由一個有廣泛代表性的提名委員會來提名候選人的制度，有利于香港的長期繁榮穩(wěn)定，把憲制風(fēng)險降到最低，可以說是一項偉大的政治發(fā)明，具有開創(chuàng)性的意義。[29]鑒于選舉委員會是和普選目標(biāo)結(jié)合在一起規(guī)定于基本法之中，因此，其合法性與合憲性不容置疑和否定，在實踐中也不容通過其他方式來變相的改變或繞行，而是應(yīng)該通過適當(dāng)?shù)姆绞綄⑵溆枰月鋵?，以達(dá)到既預(yù)防和化解憲制危機(jī)的考慮，又能夠滿足實現(xiàn)普選基本目標(biāo)的效果。

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再次，普選需要行政長官擁有穩(wěn)定的政黨或政治力量支持，由此催化香港本土政治力量的重新整合。當(dāng)下香港的政治生態(tài)是一種“沒有執(zhí)政黨的政黨政治”，各種政黨并非制定政策權(quán)力的政治組織，其主要功能是影響、監(jiān)督和制衡政府，代表和反應(yīng)社會上不同的聲音和利益，而且，這種政治生態(tài)還很難說是一種短暫的、帶有過渡性的政治現(xiàn)象，還是一種長期的政治現(xiàn)象。[30]行政長官普選目標(biāo)的實現(xiàn)及其實施過程對于香港各政黨和政治力量的存在和發(fā)展影響是顯而易見的。由于行政長官的選舉是一種多選一的模式，一些弱勢政治力量的生存空間可能會被壓縮。同時，普選行政長官與普選立法會目標(biāo)實現(xiàn)之后，香港的民主政治進(jìn)程進(jìn)入新常態(tài)，周期性的選舉將成為決定香港政治生態(tài)的一個重要因素，從長遠(yuǎn)來看，行政長官的選舉與立法會的選舉周期應(yīng)該逐漸趨近，二者不宜間隔時間太長，否則如果行政長官的支持者和立法會的多數(shù)派之間彼此的分離，容易造成行政長官施政的困難，要避免出現(xiàn)香港版的“左右共治”現(xiàn)象的出現(xiàn)。

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還有，普選行政長官目標(biāo)的實現(xiàn)為香港民主進(jìn)程加速，但是民主本身為行政長官施政帶來新的挑戰(zhàn)，即民主過程可能為香港社會帶來更為理性的政治環(huán)境，但也可能會導(dǎo)致香港社會政治生態(tài)的惡化，甚至導(dǎo)致香港社會在政治上的進(jìn)一步分裂。因此，未來香港政制改革的進(jìn)程是否會因行政長官普選目標(biāo)的實現(xiàn)而逐漸趨于平緩，在某種意義上還不能完全有定數(shù)。另外，行政長官普選目標(biāo)的實現(xiàn)并不能當(dāng)然帶來香港社會民生問題的解決。不管是新的候選人謀求選舉的成功還是在任的行政長官謀求連任，其所提出的施政方針和政策將更多的從解決選民當(dāng)下的問題來出發(fā)，否則其制定的選舉策略就不能夠切中選民的心理，其所提出的選舉口號也不能讓選民的內(nèi)心產(chǎn)生共鳴，其所組織的選舉活動也就難以達(dá)到預(yù)想中的效果。當(dāng)選的行政長官直接面對幾百萬選民及其背后復(fù)雜困難的社會問題，在行政長官和香港社會民眾之間會形成新的互動關(guān)系，而周期性的選舉會給香港未來的發(fā)展帶來更大的變數(shù)。特別是在復(fù)雜的國際政治環(huán)境中，香港作為一個國際化的大都市，其內(nèi)部的政治穩(wěn)定和社會發(fā)展將更加容易受制于外部的干預(yù)和影響，這也是考察和理解行政長官的憲制角色時必須考慮的基本因素。

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【注釋】

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[1] 義律公告可以被看做是香港政制的最早文件，但由于不是英國皇室或政府發(fā)布，因而是非正式的。參看，李昌道：《香港政治體制研究》，上海人民出版社1999年版，第2頁。

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[2] 蔡思行：《香港史100件大事》上，中華書局2012年版，第52-53頁。

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[3] 蔡思行：《香港史100件大事》上，第53頁。

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[4] 參見白嘉時：《政府的根基》，《政府與民眾》，香港政府印務(wù)局1962年版，第2頁。

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[5] 李昌道：《香港政治體制研究》，第1頁。

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[6] 李昌道：《香港政治體制研究》，第116頁。

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[7] 參見白嘉時：《政府的根基》，《政府與民眾》，第2頁。

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[8] 劉曼容：《港英政府政治制度論（1841-1985）》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2001年版，第41-42頁。

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[9] [英]邁因納斯：《香港的政府與政治》，上海翻譯出版公司1986年版，第1頁。

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[10] 劉曼容：《港英政府政治制度論（1841-1985）》，第305-314頁。

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[11] 劉兆佳：《香港的獨特民主路》，香港商務(wù)印書館2014年版，第54頁。

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[12] 蔡思行：《香港史100件大事》下，第26頁。

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[13] 參看蔡思行：《香港史100件大事》下，第124-129頁。

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[14] 張連興：《香港二十八總督》，朝華出版社2007年版，第383頁。

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[15] 李昌道：《香港政治體制研究》，第120頁。

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[16] 強(qiáng)世功：《政制發(fā)展之謎》，《讀書》2008年第10期。

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[17] 梁振英：《要調(diào)查中國有無違反<中英聯(lián)合聲明>是自己不懂<聲明>》，中國新聞網(wǎng)，http://www.chinanews.com/ga/2015/04-04/7185090.shtml。

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[18] 徐斌：《香港行政長官憲制地位研究——從<基本法>彈劾條款切入》，《政治與法律》2014年第6期。

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[19] 肖蔚云：《論香港基本法的十項關(guān)系》，《論香港基本法的三年實踐》，法律出版社2001年版，第2-3頁。

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[20] 《梁愛詩司長致詞》，《論香港基本法的三年實踐》，第4頁。

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[21] 參見《港府就政改方案作調(diào)整 曾蔭權(quán)吁以民意為依歸》，中國網(wǎng)，http://www.china.com.cn/zhuanti2005/txt/2005-12/20/content_6066417.htm。

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[22] 張力平：《范徐麗泰：“港人治港”高并不排除政黨治港》，香港《紫荊》2004年第11期。

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[23] 戴高樂：《希望回憶錄》，中國人民大學(xué)出版社2005年版，第268-269頁。

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[24] Date : 28 octobre 1962; Objet : ? Approuvez-vous le projet de loi soumis au peuple fran?ais par le président de la République et relatif à l'élection du président de la République au suffrage universel ? ?.

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[25] [法]雅克·夏普薩爾、阿蘭·朗斯洛：《1940年以來的政治生活》，全康康等譯，上海譯文出版社1981年版，第470頁。

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[26] 吳國慶：《戰(zhàn)后法國政治史》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2004年版，第175頁。

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[27] [法]雅克·夏普薩爾、阿蘭·朗斯洛：《1940年以來的政治生活》，第470頁。

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[28] 參看李曉兵：《論法國憲法委員會合憲性審查實踐的創(chuàng)造性》，《東岳論叢》2008年5期。

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[29] 參見《張榮順：提委會有利共識政治》，香港《大公報》2014年9月2日。

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[30] 劉兆佳：《回歸后的香港政治》，第160頁。

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責(zé)任編輯：葛燦

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