【何建宗】基本法秩序下的政治委任官員與公務(wù)員
基本法秩序下的政治委任官員與公務(wù)員
作者：何建宗（北京大學(xué)港澳研究中心特邀研究員，原香港特區(qū)政府發(fā)展局局長(zhǎng)政治助理）
來(lái)源：《原道》第27輯，東方出版社，2016年3月出版
時(shí)間：孔子二五六七年歲次丙申三月廿八日丙戌
耶穌2016年5月4日
內(nèi)容提要：作為前政治委任官員，筆者首先探討有關(guān)“公務(wù)人員”的基本法條款，接著介紹“問(wèn)責(zé)制”的引入、政治委任官員的背景、政務(wù)官的制度、和政治委任官員與公務(wù)員的關(guān)系。最后指出一些制度上的突出問(wèn)題并提出改善建議。
關(guān)鍵詞：政治委任官員 問(wèn)責(zé)制 行政主導(dǎo) 香港公務(wù)員 政務(wù)官 政治中立
香港的政治委任官員和公務(wù)員屬于基本法當(dāng)中“公務(wù)人員”的一部分，有關(guān)條文（第99-104條）載錄于第四章第六節(jié)。根據(jù)基本法第103條，由殖民地時(shí)代延續(xù)到回歸后的香港公務(wù)員制度予以保留。2002年，特區(qū)政府實(shí)行“主要官員問(wèn)責(zé)制”（又稱(chēng)“問(wèn)責(zé)制”、“政治委任制度”），把原來(lái)絕大部分由公務(wù)員出任的、按基本法規(guī)定由中央人民政府任命的司局長(zhǎng)，改為政治委任，任期與行政長(zhǎng)官一致。新制度于各局增設(shè)常任秘書(shū)長(zhǎng)一職，由資深公務(wù)員擔(dān)任。2008年，政治委任制度擴(kuò)大到副局長(zhǎng)和局長(zhǎng)政治助理，類(lèi)似西方民主制度的、相對(duì)于終身制公務(wù)員的”政治問(wèn)責(zé)團(tuán)隊(duì)“正在逐步形成。香港實(shí)行“行政主導(dǎo)”的政治體制。行政長(zhǎng)官和行政機(jī)關(guān)擁有較大權(quán)力。政治委任官員作為中央任命的主要官員，肩負(fù)落實(shí)一國(guó)兩制偉大事業(yè)、和行政長(zhǎng)官施政理念的重任。十六萬(wàn)公務(wù)員作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)執(zhí)行和落實(shí)政府各項(xiàng)政策的主體，責(zé)任重大。兩個(gè)團(tuán)隊(duì)保持有效合作與良好關(guān)系，是能否真正落實(shí)”行政主導(dǎo)”的關(guān)鍵。
一、基本法有關(guān)主要官員和公務(wù)人員的條款
基本法與主要官員（Principal Officials）和公務(wù)人員有關(guān)的條款包括第15條、第48條、第61條和第99-104條。第15條規(guī)定，“中央人民政府依照本法第四章的規(guī)定任命香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官和行政機(jī)關(guān)的主要官員。”
“主要官員”的定義可參閱第48條關(guān)于行政長(zhǎng)官職權(quán)的第5款：“（行政長(zhǎng)官）提名并報(bào)請(qǐng)中央人民政府任命下列主要官員：各司司長(zhǎng)、副司長(zhǎng)，各局局長(zhǎng)，廉政專(zhuān)員，審計(jì)署署長(zhǎng)，警務(wù)處處長(zhǎng)，入境事務(wù)處處長(zhǎng)，海關(guān)關(guān)長(zhǎng)；建議中央人民政府免除上述官員職務(wù)”主要官員的任職資格于第61條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)的主要官員由在香港通常居住連續(xù)滿十五年并在外國(guó)無(wú)居留權(quán)的香港特別行政區(qū)永久性居民中的中國(guó)公民擔(dān)任?！迸c行政長(zhǎng)官規(guī)定連續(xù)居住二十年和年滿四十歲相比，主要官員居住年期要求較短，并沒(méi)有最低年齡的要求。
值得注意的是，“主要官員”的定義不只司長(zhǎng)和局長(zhǎng)，還包括廉政專(zhuān)員、審計(jì)署長(zhǎng)和三個(gè)香港紀(jì)律部隊(duì)的首長(zhǎng)；反映這幾位官員的地位比其他部門(mén)的首長(zhǎng)要高。但在香港有關(guān)問(wèn)責(zé)制的討論，主要官員一般是指司長(zhǎng)和局長(zhǎng)。
基本法關(guān)于“公務(wù)人員”的資格、回歸后的安排、聘用條件和宣誓規(guī)定等，載于第99-104條，內(nèi)容概要如下：
特區(qū)政府公務(wù)人員必須是特區(qū)永久居民，特定外籍人士除外（包括“回歸前原香港公務(wù)人員的外籍人士、或者回歸后擔(dān)任政府部門(mén)的顧問(wèn)和一些專(zhuān)門(mén)和技術(shù)職務(wù)”）；公務(wù)人員必須盡忠職守，對(duì)香港特別行政區(qū)政府負(fù)責(zé)；政府各部門(mén)包括警察部門(mén)的公務(wù)人員在回歸后可以留用，年資予以保留，各項(xiàng)薪金福利不低于原來(lái)標(biāo)準(zhǔn)；所有主要官員須由外國(guó)無(wú)居留權(quán)的中國(guó)公民擔(dān)任；離退休公務(wù)人員的安排不低于原有標(biāo)準(zhǔn)；原有公務(wù)人員的招聘、雇用、考核等制度除有關(guān)外籍人員特權(quán)待遇的規(guī)定外，予以保留；行政長(zhǎng)官、主要官員、行政會(huì)議成員、立法會(huì)議員、各級(jí)法院法官和其他司法人員就職必須宣誓擁護(hù)基本法，效忠香港特區(qū)。
基本法當(dāng)中的“公務(wù)人員”（public servants）含義很廣，既包括“公務(wù)員”（civil servants），也包括主要官員、行政會(huì)議和立法會(huì)議員、司法人員等?？v觀上述各條文，基本法有關(guān)主要官員的規(guī)定主要涉及提名和任免權(quán)、資格、和宣誓要求。對(duì)于公務(wù)人員，為確保香港平穩(wěn)過(guò)渡，讓廣大市民包括公務(wù)人員放心，有關(guān)條文主要是強(qiáng)調(diào)制度、人員、聘用條件和離退休安排基本不變。對(duì)于公務(wù)員與主要官員的工作關(guān)系，基本法并沒(méi)有規(guī)定。
二、“問(wèn)責(zé)制”的引進(jìn)和擴(kuò)大
1997年香港回歸，行政機(jī)關(guān)除了由英國(guó)委派的港督改為由香港人組成的選舉委員會(huì)推選行政長(zhǎng)官以外，由政務(wù)司以下的司，局，署等架構(gòu)基本不變。原港英政府大部分司局長(zhǎng)留任并繼續(xù)由公務(wù)員擔(dān)任。為了讓行政長(zhǎng)官更有效實(shí)施其施政理念、并更好的向市民問(wèn)責(zé)，第二屆特區(qū)政府于2002年推出“政治委任制度”，其要點(diǎn)包括：司局長(zhǎng)和其他主要官員脫離公務(wù)員身份，任期與行政長(zhǎng)官相同；有別于公務(wù)員，主要官員要承擔(dān)政治責(zé)任，包括辭職；所有主要官員均向行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)，而非各司長(zhǎng)；局長(zhǎng)以下設(shè)“常任秘書(shū)長(zhǎng)”一職，由公務(wù)員擔(dān)任；公務(wù)員不再參與最終決策。問(wèn)責(zé)制實(shí)施以后，主要官員負(fù)責(zé)制訂政策，以及爭(zhēng)取公眾對(duì)政策的支持；而公務(wù)員則負(fù)責(zé)政策分析，推行政策，提供公共服務(wù)，執(zhí)法規(guī)管等。從制度設(shè)計(jì)而言，問(wèn)責(zé)制的引入使作為香港特區(qū)之首，既向中央又向香港特區(qū)負(fù)責(zé)的行政長(zhǎng)官可以更有效的實(shí)施其施政理念，問(wèn)責(zé)官員之間可以成為緊密合作的團(tuán)隊(duì)，并更積極地回應(yīng)市民的需要。2006年7月，政府推出《進(jìn)一步擴(kuò)大政治委任制度咨詢文件》，并在2007年10月發(fā)表《進(jìn)一步擴(kuò)大政治委任制度報(bào)告書(shū)》，決定增加兩層（副局長(zhǎng)和政治助理）政治委任官員。原因包括：主要官員需要額外支持配合以民為本的施政需要。然而，現(xiàn)行的政治層級(jí)過(guò)份單薄，不足以有效應(yīng)付管治及政治工作的需要；增設(shè)政治委任職位，可提升政治團(tuán)隊(duì)在公務(wù)員支持下處理政治工作方面的能力。同時(shí)，此舉亦有助保持公務(wù)員政治中立；在政府不同層級(jí)開(kāi)設(shè)政治委任職位可為政治人才提供一個(gè)更全面的事業(yè)發(fā)展途徑。培育政治人才，配合政制逐步民主化。[1]
第一批副局長(zhǎng)和政治助理于2008年5月起陸續(xù)就任。圖一顯示問(wèn)責(zé)制實(shí)施前后的組織架構(gòu)圖。
圖一：政治委任制度實(shí)施前后比較
三、“問(wèn)責(zé)制”引起的爭(zhēng)議
“政治委任制度”在西方國(guó)家或民主政體相當(dāng)普遍，并以英國(guó)和美國(guó)為主要代表。英國(guó)實(shí)行議會(huì)制，下議院多數(shù)黨組織政府，并委派黨員出任內(nèi)閣成員，領(lǐng)導(dǎo)公務(wù)員。政治委任的部長(zhǎng)和大臣任期四年，但無(wú)論哪個(gè)黨派執(zhí)政，終身制的公務(wù)員都必須服從政治委任官員的領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)行執(zhí)政黨的政策。香港過(guò)去受英國(guó)“殖民統(tǒng)治”，公務(wù)員系統(tǒng)師承英國(guó)，工作方式和文化與英國(guó)相類(lèi)似。香港新的政治委任制度在回歸后才逐步引入，但當(dāng)中一些規(guī)則也有借鑒英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)是歷史悠久的總統(tǒng)制國(guó)家，行政和立法機(jī)關(guān)獨(dú)立產(chǎn)生。有別于英國(guó)由下議院議員組閣，美國(guó)總統(tǒng)就任后從社會(huì)各界任命各類(lèi)政治人才擔(dān)任內(nèi)閣成員。美國(guó)的公務(wù)員系統(tǒng)在1978年作出改革，最高級(jí)別的改為政治委任，以確保公務(wù)員支持政府施政。[2]
香港的政治環(huán)境和制度比較特殊。首先，香港不是個(gè)獨(dú)立國(guó)家，基本法規(guī)定主要官員由中央任命，就算日后行政長(zhǎng)官實(shí)施普選，也不會(huì)改變。因此，行政長(zhǎng)官并不像美國(guó)總統(tǒng)般可以全權(quán)決定所有政治委任官員的人選。然而，回歸后行政長(zhǎng)官和立法會(huì)的產(chǎn)生辦法不斷民主化，根據(jù)基本法45條和68條的規(guī)定，最終都會(huì)實(shí)現(xiàn)一人一票普選。引入新制度既是回應(yīng)香港社會(huì)對(duì)官員加強(qiáng)問(wèn)責(zé)的要求，也是為未來(lái)實(shí)現(xiàn)普選作制度上和人才培養(yǎng)上的準(zhǔn)備。
在發(fā)展民主的過(guò)程當(dāng)中，香港面臨最大的問(wèn)題是政治人才不足。在殖民地時(shí)期，從政人士分為兩類(lèi)：第一類(lèi)是公務(wù)員當(dāng)中的政務(wù)官，負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行港英政府的決策；第二類(lèi)是各個(gè)咨詢組織（包括當(dāng)年的行政局和立法局）被政府委任的人士，他們以工商和專(zhuān)業(yè)人士為主，本身?yè)碛谐晒Φ氖聵I(yè)，參政是基于服務(wù)社會(huì)或榮譽(yù)的心態(tài)。香港區(qū)議會(huì)和立法局分別在1982年和1991年引進(jìn)地方直選議席，真正以參選和服務(wù)市民為職業(yè)的“政治人才”群體才逐步形成。然而，回歸前后香港都是“行政主導(dǎo)”，行政機(jī)關(guān)擁有最大權(quán)力，因此通過(guò)選舉產(chǎn)生的政治人才除了在立法會(huì)行使監(jiān)督政府的權(quán)力，并沒(méi)有制定政策的機(jī)會(huì)和鍛煉。因此政黨政治的發(fā)展并不成熟。相反，被政府委任的主要官員除了原來(lái)出身公務(wù)員的以外，都沒(méi)有制定政府政策的實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)，曾參加過(guò)選舉的也比較少。
在2002年推出“問(wèn)責(zé)制”后，社會(huì)對(duì)外來(lái)的人才進(jìn)入政府領(lǐng)導(dǎo)公務(wù)員存在爭(zhēng)議，主要有幾個(gè)批評(píng)。首先，有意見(jiàn)認(rèn)為，在行政機(jī)關(guān)并非普選產(chǎn)生的情況下，特首直接委任問(wèn)責(zé)官員是屬于“政治酬庸”，甚至是“利益輸送”。第二，政治委任制度會(huì)“影響公務(wù)員士氣”，甚至影響公務(wù)員的“政治中立”。第三，政治委任官員的任命應(yīng)該由立法會(huì)批準(zhǔn)。
上述批評(píng)在香港得到不少支持，但都不成立。以香港尚未實(shí)行普選為由反對(duì)政治委任制度并不合理。首先，根據(jù)基本法，香港的主要官員都由中央人民政府任命。回歸時(shí)由于平穩(wěn)過(guò)渡的考慮中央把原來(lái)以公務(wù)員為主的司局級(jí)官員任命為特區(qū)第一屆官員，但這不等于中央只能從公務(wù)員當(dāng)中任命主要官員。事實(shí)上，政治委任制度是香港邁向普選過(guò)程中的必經(jīng)階段。從政治人才培養(yǎng)的角度看，政治委任制度及其擴(kuò)大正正是為未來(lái)更民主的政治制度作準(zhǔn)備。
至于所謂“損害公務(wù)員士氣”的說(shuō)法，這與公務(wù)員（尤其政務(wù)官）的文化有關(guān)系。根據(jù)長(zhǎng)期研究香港政治并曾任特區(qū)中央政策組首席顧問(wèn)10年的劉兆佳教授，香港政務(wù)官的價(jià)值觀有多個(gè)特征，包括“自以為香港利益的捍衛(wèi)者”和“討厭狹隘和局部利益的政治”。[3]這個(gè)同質(zhì)性高的群體對(duì)于被外來(lái)的政治任命官員領(lǐng)導(dǎo)感到不適應(yīng)是可以理解的。再者，政務(wù)官的晉升階梯從過(guò)往最高的司局長(zhǎng)降到常任秘書(shū)長(zhǎng)，也影響到他們的士氣。然而，雖然香港公務(wù)員是個(gè)廉潔高效的隊(duì)伍，但他們的利益或者士氣不應(yīng)該凌駕香港的整體利益。全世界的民選國(guó)家和地區(qū)都要求公務(wù)員接受和支持政治委任官員的領(lǐng)導(dǎo)，在香港按照基本法走向普選的大趨勢(shì)下，其公務(wù)員也不應(yīng)該例外。
至于政治委任官員需要立法會(huì)批準(zhǔn)，這一方面無(wú)視中央根據(jù)基本法第15條擁有的任命權(quán)力，也是對(duì)“行政主導(dǎo)”體制的沖擊。根據(jù)基本法第73條，立法會(huì)的職責(zé)是批準(zhǔn)政府的撥款申請(qǐng)包括政治委任官員職位的撥款，具體的官員人選，無(wú)論是公務(wù)員或者政治委任官員，完全應(yīng)由政府決定。
四、政治委任官員的來(lái)源
香港有不少活躍的政治團(tuán)體和政黨，參與各級(jí)選舉。但香港市民對(duì)政黨和議員的支持度一直低于政府官員和公務(wù)員?；痉▽?duì)于行政長(zhǎng)官能否有政黨人士出任并沒(méi)有規(guī)定，但根據(jù)《行政長(zhǎng)官選舉條例》第569章，容許政黨成員在當(dāng)選行政長(zhǎng)官后的七個(gè)工作日內(nèi)須公開(kāi)作出法定聲明，表明他不是任何政黨的成員。另外，當(dāng)選人須向選舉主任提交書(shū)面承諾，表明他如獲任命為行政長(zhǎng)官，則在他擔(dān)任行政長(zhǎng)官的任期內(nèi)他不會(huì)成為任何政黨的成員，或他不會(huì)作出具有使他受到任何政黨的黨紀(jì)約束的效果的任何行為。
在香港沒(méi)有執(zhí)政黨而行政長(zhǎng)官不能有政黨背景的限制下，行政長(zhǎng)官屬下任職各司局的主要官員大多來(lái)自非政黨人士。以下是根據(jù)過(guò)去三屆局長(zhǎng)、副局長(zhǎng)和局長(zhǎng)政治助理的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)出幾個(gè)問(wèn)責(zé)官員的來(lái)源。
1.公務(wù)員。主要官員中的司局長(zhǎng)來(lái)自公務(wù)員的比例一直比較高。在2002年的董建華政府，公務(wù)員出身的占43%（6/14）；2007年曾蔭權(quán)政府中公務(wù)員出身的比例增加到60%（9/15），到了本屆政府，比例為40%（6/15）。因此，雖然建立政治委任制度的原意是要克服原來(lái)公務(wù)員（政務(wù)官領(lǐng)導(dǎo)下）體制的一些弊端，但在實(shí)際運(yùn)作上，由于香港政治人才不足而且公務(wù)員對(duì)政府運(yùn)作非常熟悉，公務(wù)員始終占政治委任官員最大的比例。在制度擴(kuò)大到副局長(zhǎng)和政治助理兩層以后，公務(wù)員占的比例就比較低。公務(wù)員是個(gè)終身職業(yè)，作為公務(wù)員頂層的常務(wù)秘書(shū)長(zhǎng)要擔(dān)任局長(zhǎng)，他們所考慮的主要是按時(shí)退休和提前退休擔(dān)任局長(zhǎng)的取舍。但作為四十多歲的首長(zhǎng)級(jí)公務(wù)員，要提前十多二十年離職轉(zhuǎn)到風(fēng)險(xiǎn)高得多的副局長(zhǎng)，顧慮就會(huì)比較多。由于香港沒(méi)有建立一個(gè)政治官員的升遷制度，當(dāng)政府換屆以后，副局長(zhǎng)（和其他政治委任官員）就可能面臨失業(yè)的情況。雖然過(guò)去兩屆確實(shí)有原來(lái)中層政務(wù)官加入副局長(zhǎng)的行列，并升任局長(zhǎng)，但畢竟都是少數(shù)。
2.專(zhuān)業(yè)人士。起用專(zhuān)業(yè)人士出任相關(guān)政策局的局長(zhǎng)，反映以所謂通才管理香港的傳統(tǒng)思維未能適應(yīng)日益復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題。最突出的例子是公共衛(wèi)生問(wèn)題。過(guò)去十多年，香港經(jīng)常受到禽流感和各種流感威脅。由通才出身的政務(wù)官處理這個(gè)容易引起公眾恐慌的問(wèn)題，始終缺乏足夠的權(quán)威性。本屆和上屆的食物及衛(wèi)生局由資深醫(yī)生出任正副局長(zhǎng)，在香港發(fā)生流感或者防御外來(lái)流感入侵香港的時(shí)候，以權(quán)威專(zhuān)家的身份統(tǒng)籌應(yīng)對(duì)的戰(zhàn)略、行動(dòng)；并適時(shí)向公眾和媒體發(fā)布信息，起到安定人心的作用。除了醫(yī)療，本屆政府在律政、環(huán)保、保安、財(cái)經(jīng)等政策局也是以專(zhuān)業(yè)人士擔(dān)任局長(zhǎng)。專(zhuān)業(yè)人士出任政治官員的優(yōu)點(diǎn)是熟悉政策內(nèi)容、擁有相關(guān)專(zhuān)業(yè)界別的人脈關(guān)系、和在公眾心目中擁有權(quán)威。但他們的缺點(diǎn)可能是：不善于應(yīng)對(duì)傳媒和跟政治人物交往、缺乏行政管理經(jīng)驗(yàn)、過(guò)去的商業(yè)關(guān)系容易被人攻擊為“利益沖突”等等。在香港缺乏政治人才“旋轉(zhuǎn)門(mén)”的環(huán)境下，專(zhuān)業(yè)人士由于是以其多年專(zhuān)業(yè)知識(shí)貢獻(xiàn)政府，在任期結(jié)束后可以重回有關(guān)專(zhuān)業(yè)工作，所以沒(méi)有公務(wù)員出身的政治官員在任滿后何去何從的顧慮。當(dāng)然，離任后的“過(guò)冷河”限制（一年內(nèi)工作需要申請(qǐng)報(bào)批）對(duì)于政治人才從政是一個(gè)障礙，但這方面可以通過(guò)簡(jiǎn)化行政手續(xù)來(lái)完善。
3.學(xué)者。學(xué)者是政治官員的一個(gè)重要的來(lái)源。以本屆為例，張炳良和陳家強(qiáng)教授出任運(yùn)輸及房屋局和財(cái)經(jīng)事務(wù)及庫(kù)務(wù)局局長(zhǎng)，而陳肇始教授則擔(dān)任食物及衛(wèi)生局副局長(zhǎng)。學(xué)者擔(dān)任官員的優(yōu)勢(shì)與專(zhuān)業(yè)人士類(lèi)似：他們擁有豐富的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，在社會(huì)上擁有較高的地位，不少學(xué)者經(jīng)常接受傳媒訪問(wèn)，廣為市民認(rèn)識(shí)。值得注意的是，學(xué)者從政不一定與其本身的研究范疇相關(guān)，例如張炳良是政治行政學(xué)者，上屆的環(huán)境局副局長(zhǎng)潘潔也是一位政治學(xué)者。
4.政黨人士。外國(guó)實(shí)行政黨政治，執(zhí)政黨成員組成內(nèi)閣是正常不過(guò)的做法。香港雖然沒(méi)有執(zhí)政黨，行政長(zhǎng)官規(guī)定不能有政黨背景，但委任立法會(huì)內(nèi)大黨進(jìn)入行政機(jī)關(guān)，理論上對(duì)確保政府議案通過(guò)有幫助。然而，政治委任制度實(shí)施多年，有政黨身份加入的人數(shù)寥寥可數(shù)，包括只有兩名副局長(zhǎng)和三名政治助理，也有原政黨成員選擇辭去黨籍加入政府。相對(duì)于外國(guó)政黨成員入閣可以根據(jù)該黨的理念影響政府決策，香港的政黨成員進(jìn)入政府后，與原來(lái)的政黨關(guān)系幾乎割斷。因此，不少政黨成員對(duì)“黨友”進(jìn)入政府是“又愛(ài)又恨”：一方面為政黨成員能參加政府感到高興，但另一方面，也慨嘆黨內(nèi)政治人才“又少一個(gè)”，打亂黨的發(fā)展和選舉部署。過(guò)往的經(jīng)驗(yàn)顯示，政黨成員進(jìn)入政府后，不僅甚少把政黨的主張帶進(jìn)政府，他們更有意無(wú)意跟原來(lái)政黨“劃清界限”，以示公正。而對(duì)于政府而言，委任政黨成員是希望政府政策能夠更容易得到該黨的立法會(huì)議員支持，但事實(shí)上，礙于建制派政黨也需要與反對(duì)派爭(zhēng)取民意和選票支持，委任政黨成員入政府似乎未能解決建制派與政府“鋪鋪清”（即每次都討價(jià)還價(jià)，并非無(wú)條件支持）的合作關(guān)系。所謂特區(qū)政府與建制派政黨組成“執(zhí)政聯(lián)盟”的構(gòu)想并沒(méi)有從委任政黨成員進(jìn)入政府而成為現(xiàn)實(shí)。
5.傳媒。來(lái)自傳媒或公關(guān)界別的政治委任官員主要出任副局長(zhǎng)和政治助理的職位。新聞發(fā)布是政治工作的一條重要“戰(zhàn)線”。毫無(wú)疑問(wèn)，他們擁有了解傳媒運(yùn)作和人脈的優(yōu)勢(shì)，在準(zhǔn)確發(fā)放信息、及時(shí)反駁不實(shí)或歪曲報(bào)道方面，可以發(fā)揮很大的作用。但倚靠傳媒出身的官員游說(shuō)甚至淡化或阻止一些不利消息的報(bào)道，事實(shí)上相當(dāng)困難。在政府民望低落和傳媒普遍以批評(píng)政府為尚的文化下，要影響新聞界的報(bào)道幾乎不可能。處理不慎的話，甚至?xí)徽J(rèn)為干預(yù)新聞自由。網(wǎng)上媒體近年發(fā)展蓬勃，甚至推動(dòng)政策議題和反政府的社會(huì)運(yùn)動(dòng)。它們的出現(xiàn)讓媒體和記者有新的定義（或者難以定義）。媒體出身的政治官員在處理網(wǎng)上言論方面也會(huì)有一定優(yōu)勢(shì)，更多是視乎個(gè)別官員在社交媒體的活躍度而定。
6.智庫(kù)。香港的智庫(kù)發(fā)展比較緩慢，政黨或者商人出資成立智庫(kù)的文化還沒(méi)有形成。然而，在香港屈指可數(shù)的智庫(kù)當(dāng)中，也有晉身政治官員的例子。例如創(chuàng)辦思匯政策研究所的前總監(jiān)陸恭蕙出任環(huán)境局副局長(zhǎng)。從事政策研究的政治官員的優(yōu)勢(shì)包括：了解政策內(nèi)容和政策制定過(guò)程的復(fù)雜性、善于撰寫(xiě)研究報(bào)告和評(píng)論文章、擁有較好的政圈人脈關(guān)系等等。當(dāng)然，政策研究與政治高度相關(guān)，但也需要很不一樣的能力。政策研究講求客觀理性、以社會(huì)最大福祉為依歸，理想成分較大；參與政治更多的是不同利益和政黨之間的博弈、追求短期成效和目標(biāo)，需要高度的溝通技巧和應(yīng)對(duì)公眾的能力。
總結(jié)而言，政治委任官員的團(tuán)隊(duì)是以前公務(wù)員、專(zhuān)業(yè)人士和學(xué)者為主，再加上政黨、傳媒和智庫(kù)人士。前三者較多出任局長(zhǎng)的職位而后三者則主要出任副局長(zhǎng)和政治助理。前公務(wù)員熟悉政府運(yùn)作、專(zhuān)業(yè)人士和學(xué)者熟悉政策和技術(shù)性要求，并在社會(huì)擁有較高威望，都是政治官員的理想人選?，F(xiàn)在被社會(huì)詬病的，主要是政治官員之間的團(tuán)隊(duì)合作精神不足，和個(gè)別政治官員的表現(xiàn)。這應(yīng)該可以通過(guò)行政長(zhǎng)官的領(lǐng)導(dǎo)能力和對(duì)政治官員加強(qiáng)培訓(xùn)加以改善。
五、政治委任官員與公務(wù)員關(guān)系
政治委任官員與公務(wù)員的關(guān)系不是一個(gè)新鮮的課題。如上所述，在大多數(shù)的西方國(guó)家或民主政體，由民選產(chǎn)生的立法機(jī)關(guān)多數(shù)黨組成內(nèi)閣或由民選總統(tǒng)委任的人員擔(dān)任政府內(nèi)的重要職位可謂司空見(jiàn)慣。這些任期有限的政治委任官員如何有效領(lǐng)導(dǎo)、推動(dòng)及激勵(lì)終身制的公務(wù)員支持他們的施政，是政治及行政學(xué)一個(gè)重要的研究課題。雖然政治委任制度有西方的前例可循，但香港的情況是相當(dāng)特殊，甚至是獨(dú)一無(wú)二的。首先，香港是一個(gè)從一百多年的“殖民地”轉(zhuǎn)變?yōu)楦鶕?jù)“一國(guó)兩制”和基本法設(shè)立的特別行政區(qū)，政治和行政地位發(fā)生了極大的轉(zhuǎn)變；其次，在這個(gè)過(guò)程中社會(huì)急速開(kāi)放，政治制度向全面民主化邁進(jìn)。香港回歸前沿襲和發(fā)展了一百多年的公務(wù)員制度被保留，人員基本上完全過(guò)渡到特區(qū)政府，未做大的變動(dòng)；新的政治委任制度卻是回歸后的2002年才開(kāi)始。兩個(gè)制度如何融合，如何有效分工合作是個(gè)長(zhǎng)期的磨合過(guò)程。
政治官員和公務(wù)員的關(guān)系主要集中在主要官員和公務(wù)員當(dāng)中政務(wù)官的關(guān)系。在論述這個(gè)關(guān)系在香港獨(dú)特的情況之前，以下先簡(jiǎn)介香港的政務(wù)官制度。
1.政務(wù)官制度。政務(wù)官是香港公務(wù)員中擔(dān)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的職系，統(tǒng)領(lǐng)著政策局和各政府部門(mén)的其他公務(wù)員。根據(jù)特區(qū)政府公務(wù)員事務(wù)局的資料，截至2014年6月30日，政務(wù)主任職系共651人，其中首長(zhǎng)級(jí)占304人，非首長(zhǎng)級(jí)347人?！罢?wù)職系人員是專(zhuān)業(yè)的管理通才，在香港特別行政區(qū)政府擔(dān)當(dāng)重要角色。他們會(huì)定期被派往各決策局和部門(mén)，以及各區(qū)民政事務(wù)處和駐外辦事處，平均每?jī)芍寥暾{(diào)職一次。定期調(diào)任的安排，讓政務(wù)職系的同事有機(jī)會(huì)涉獵公共政策中的不同領(lǐng)域，擴(kuò)闊視野，累積經(jīng)驗(yàn)，掌握處理不同事務(wù)的技巧。”表1列出政務(wù)官的架構(gòu)、職位舉例和人數(shù)。
表1 政務(wù)主任職級(jí)和其他基本資料（2012年）
香港政府招聘政務(wù)官主要從三個(gè)途徑：剛畢業(yè)的學(xué)士或碩士、具有數(shù)年政府以外經(jīng)驗(yàn)的人士、和其他職系的公務(wù)員，而大多數(shù)來(lái)自剛畢業(yè)的大學(xué)生。政務(wù)官的晉升一般須先署任有關(guān)職務(wù)，表現(xiàn)滿意以后才能正式出任該職。例如，政務(wù)主任平均在入職后第四或第五年起，安排他們署任高級(jí)政務(wù)主任的職位。他們?cè)谌肼毱吣曜笥?，?huì)獲考慮晉升至高級(jí)政務(wù)主任職級(jí)。表現(xiàn)杰出者，更有機(jī)會(huì)在較短時(shí)間內(nèi)獲晉升。一般而言，政務(wù)主任可以在10-15年內(nèi)署任或出任丙級(jí)政務(wù)官（D2）的職位。從表1的職位舉例，可看出一個(gè)政務(wù)官的發(fā)展路徑：作為政務(wù)主任和高級(jí)政務(wù)主任，政務(wù)官生涯開(kāi)始的十多年多半在不同的政策局擔(dān)任助理秘書(shū)長(zhǎng)，或地區(qū)的助理專(zhuān)員（第二把手），協(xié)助丙級(jí)政務(wù)官工作。在升任丙級(jí)政務(wù)官后，一般會(huì)擔(dān)任政策局的首席助理秘書(shū)長(zhǎng)或地區(qū)專(zhuān)員。這一級(jí)別也是一個(gè)優(yōu)勝劣汰的分水嶺：當(dāng)中只有三分之一左右可以再上一層樓，而在最高的甲級(jí)和甲一級(jí)政務(wù)官則總共只有三十人左右，出任部門(mén)署長(zhǎng)和常任秘書(shū)長(zhǎng)職位。
雖然政務(wù)官的編制、理念和傳統(tǒng)來(lái)自殖民地時(shí)期，但香港社會(huì)正經(jīng)歷著急速的變化，政務(wù)官作為政府行政管理的骨干，也面臨著沖擊。劉兆佳教授認(rèn)為，香港政務(wù)官群體的同質(zhì)性相當(dāng)高，并擁有六個(gè)特征。[4]第一，政務(wù)官擁有濃重的精英心態(tài)。政務(wù)官是領(lǐng)導(dǎo)著全體公務(wù)員的精英。一直以來(lái)，尤其是回歸以前，政務(wù)官都是大學(xué)生夢(mèng)寐以求的工作，每年過(guò)萬(wàn)名考生當(dāng)中，只有二三十人能脫穎而出，被稱(chēng)為“天子門(mén)生”。第二，他們有著強(qiáng)大的集團(tuán)意識(shí)。政務(wù)官圈子內(nèi)有強(qiáng)烈的論資排輩觀念，并強(qiáng)調(diào)大家有著共同的價(jià)值觀和團(tuán)隊(duì)精神。由于絕大部分政務(wù)官都是由大學(xué)畢業(yè)一直工作到退休，同輩之間圈子很小，經(jīng)常會(huì)有共事的機(jī)會(huì)，因此同事之間的“口碑”很重要，進(jìn)一步加強(qiáng)了內(nèi)部的同質(zhì)性。第三，他們自認(rèn)為是香港整體利益的最佳捍衛(wèi)者，對(duì)于局部的狹隘的利益，包括政黨政治十分抗拒。第四，他們對(duì)“小政府”與謹(jǐn)慎理財(cái)異常執(zhí)著，對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)政策規(guī)劃和長(zhǎng)遠(yuǎn)財(cái)政承擔(dān)有抗拒，因此雖然香港坐享數(shù)以千億的儲(chǔ)備，但政府仍然不愿意直接參與發(fā)展經(jīng)濟(jì)，或者扶持個(gè)別行業(yè)發(fā)展。第五，他們相信自己在政治上是超然的，以社會(huì)全體利益為出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)，認(rèn)為所謂“政治”是狹隘利益的爭(zhēng)奪，是情緒和非理性的表現(xiàn)。最后，政務(wù)官重視政策的科學(xué)性，尤其強(qiáng)調(diào)“程序理性”，即所有政策的醞釀、制訂過(guò)程和執(zhí)行都必須按既定程序進(jìn)行，這才是“善治”的基礎(chǔ)。
2.工作關(guān)系。政治委任官員與公務(wù)員的關(guān)系由政府內(nèi)部?jī)蓚€(gè)文件規(guī)范：《政治委任制度官員守則》和《公務(wù)員守則》。首先，政治委任官員包括主要官員中的司局長(zhǎng)、行政長(zhǎng)官辦公室主任、副局長(zhǎng)和政治助理。他們也受到其他規(guī)范公務(wù)員的條例所約束，包括《防止賄賂條例》和《官方機(jī)密條例》。兩份文件反映了主導(dǎo)特區(qū)政府的公務(wù)員，在面對(duì)政治委任官員時(shí)，傾向采取“防御性”的態(tài)度。以2009年9月頒布的《公務(wù)員守則》為例，當(dāng)中有一半篇幅談及公務(wù)員的“基本信念”和“操守準(zhǔn)則”，另一半則詳述公務(wù)員與政治委任官員共事時(shí)的角色、職責(zé)和彼此的關(guān)系，而重點(diǎn)在于必須“維護(hù)公務(wù)員的基本信念和價(jià)值觀”。例如，政治官員需要積極維護(hù)一支“常任、誠(chéng)實(shí)、用人惟才、專(zhuān)業(yè)和政治中立的公務(wù)員隊(duì)伍”，他們“不應(yīng)該要求公務(wù)員作出不合法、不恰當(dāng)或有違其基本信念的行為、違反政府規(guī)例的行為、涉及行政失當(dāng)?shù)男袨椤⑴c公務(wù)員角色有沖突的行為、違背政治中立的行為”等等。[5]在《公務(wù)員守則》的最后部分，詳細(xì)列明公務(wù)員遇到政治委任官員“不恰當(dāng)指示”時(shí)的溝通、投訴和申訴機(jī)制。此外，在政治委任制度擴(kuò)大后，《公務(wù)員守則》規(guī)定公務(wù)員不從屬于副局長(zhǎng)和政治助理，他們是以“伙伴合作精神”與后者共事；副局長(zhǎng)和政治助理只能“代表局長(zhǎng)要求公務(wù)員預(yù)備和提交資料，或傳達(dá)局長(zhǎng)的意見(jiàn)”。相反，公務(wù)員對(duì)政治委任官員的責(zé)任占的篇幅少得多，包括必須“全心全力支持和執(zhí)行后者的決定”、“不得試圖妨礙、阻撓或延誤政策和決定的執(zhí)行”、“不得公開(kāi)表達(dá)不同意見(jiàn)”等等。但對(duì)于違反規(guī)定的懲處、公務(wù)員不服從政治官員的處理機(jī)制卻沒(méi)有任何規(guī)定。
在新的制度下，除了決策權(quán)力，原來(lái)屬于公務(wù)員的權(quán)力仍然保留。常任秘書(shū)長(zhǎng)仍然掌握一個(gè)機(jī)構(gòu)最重要的兩個(gè)權(quán)力：人事權(quán)和財(cái)政權(quán)。人事權(quán)方面，包括對(duì)下屬的升遷、公務(wù)員的評(píng)核和調(diào)動(dòng)；財(cái)政權(quán)力方面，原有法例作為“管制人員”的常任秘書(shū)長(zhǎng)仍然擔(dān)任此職，他們“必須遵守財(cái)政司司長(zhǎng)就公帑及政府財(cái)政的安全、經(jīng)濟(jì)效益及利益所制定的所有規(guī)例和發(fā)出的指示或指令”，并“有責(zé)任確保政治委任官員在妥善財(cái)政安排和遵循相關(guān)規(guī)定的所有有關(guān)事項(xiàng)，以至較宏觀方面的考慮，包括審慎而合乎經(jīng)濟(jì)原則的管理、效率與效能、衡工量值等，均獲得適當(dāng)?shù)囊庖?jiàn)”。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，局長(zhǎng)并不能完全決定財(cái)政的使用權(quán)。
3.突出問(wèn)題。擴(kuò)大政治委任制度從2008年實(shí)行至今，逐步浮現(xiàn)了一些問(wèn)題。原來(lái)的制度設(shè)計(jì)是希望司局長(zhǎng)在面對(duì)日益復(fù)雜的政治形勢(shì)時(shí)，可以通過(guò)副局長(zhǎng)和政治助理協(xié)助處理“政治工作”，以維持公務(wù)員的“政治中立”。然而，實(shí)踐證明，在日趨政治化的香港社會(huì)，公務(wù)員不參與“政治工作”只是一廂情愿，更成為妨礙公務(wù)員與政治官員兩個(gè)團(tuán)隊(duì)有效協(xié)作的因素。此外，“公務(wù)員不從屬于副局長(zhǎng)和政治助理”也加強(qiáng)兩個(gè)團(tuán)隊(duì)之間的隔閡，有關(guān)做法是否應(yīng)該繼續(xù)應(yīng)予反思。
其一，區(qū)分政治工作與政治中立。設(shè)立問(wèn)責(zé)制的其中一個(gè)目的是讓政治委任官員從事所謂“政治工作”，而公務(wù)員則從事“非政治工作”。其實(shí)，所謂公務(wù)員“不從事政治工作”是回歸以后才出現(xiàn)的說(shuō)法。一直以來(lái)，公務(wù)員要嚴(yán)守的是“政治中立”?！豆珓?wù)員守則》第三章“操守準(zhǔn)則”一節(jié)中提到公務(wù)員須具備八項(xiàng)操守，其中一項(xiàng)是“政治中立”。該部分的重點(diǎn)包括：不論本身政治信念如何，公務(wù)員必須對(duì)在任行政長(zhǎng)官和政府完全忠誠(chéng)；在履行公職時(shí)，不得受本身黨派的政治聯(lián)系和政治信念所支配或影響；公務(wù)員不得以公職身份參與黨派的政治活動(dòng)，不得把公共資源用于黨派的政治目的上；以私人身份參與黨派活動(dòng)時(shí)，須避免引起與公職身份有實(shí)際、觀感上或潛在利益沖突，不會(huì)使政府尷尬等等?！罢沃辛ⅰ弊⒅氐氖枪珓?wù)員須不偏不倚，不參與政治，這是沒(méi)有異議的。但這不等于公務(wù)員沒(méi)有義務(wù)協(xié)助政治官員從事政治工作。以香港的實(shí)際情況而言，所謂“政治工作”至少包括以下四方面：游說(shuō)立法會(huì)和區(qū)議會(huì)；聯(lián)系有關(guān)政策的利益相關(guān)者，包括政黨、利益團(tuán)體、反對(duì)人士、專(zhuān)業(yè)界別等等；聯(lián)系傳媒；關(guān)注、分析和使用新媒體和網(wǎng)上媒體。無(wú)論是向立法會(huì)和區(qū)議會(huì)解釋政策，或者聯(lián)系傳媒和社會(huì)各界人士，這些工作從回歸以前都是一直存在的。事實(shí)上，政府內(nèi)部就以上每一方面都配備大量的公務(wù)員，包括民政事務(wù)處（主要處理地區(qū)工作）、新聞處（總部和派到各單位的新聞主任、局長(zhǎng)的新聞秘書(shū)）、行政署（統(tǒng)籌立法會(huì)事務(wù)）等等。因此，如果說(shuō)公務(wù)員不懂做或不做政治工作，實(shí)在是個(gè)迷思。這個(gè)迷思讓政治官員和公務(wù)員產(chǎn)生不必要的隔閡，彼此重分工輕合作。香港近年政治內(nèi)耗嚴(yán)重，雖然特區(qū)政府比過(guò)去花更多時(shí)間進(jìn)行公眾咨詢，但卻陷入“越咨詢?cè)經(jīng)]有共識(shí)”的困局。[6]加強(qiáng)政治官員和公務(wù)員的緊密合作，實(shí)在刻不容緩。此外，“政治中立”不能脫離香港的具體政治地位去理解。香港已經(jīng)從“殖民地”轉(zhuǎn)變?yōu)椤疤貏e行政區(qū)”，正如上述“政治中立”原則的第一條：公務(wù)員必須對(duì)在任行政長(zhǎng)官和特區(qū)政府忠誠(chéng)。因此，雖然公務(wù)員不用宣誓和擁護(hù)基本法，但他們必須在支持“一國(guó)兩制”和“基本法”的前提下去堅(jiān)持“政治中立”原則；而支持政治委任官員從并參與“政治工作”應(yīng)該被視為支持特區(qū)政府依法施政的重要組成部分。
其二，與公務(wù)員的從屬關(guān)系。擴(kuò)大政治委任制度推出后，公務(wù)員的反應(yīng)比較負(fù)面。政府為安撫公務(wù)員的負(fù)面情緒，表明公務(wù)員不隸屬副局長(zhǎng)和政治助理，而只向其公務(wù)員上級(jí)（以常務(wù)秘書(shū)長(zhǎng)為首）負(fù)責(zé)。公務(wù)員是以“伙伴合作精神”的態(tài)度與副局長(zhǎng)和政治助理共事。這個(gè)規(guī)定是參照外國(guó)的政治委任制度作出的。英國(guó)和新加坡也有類(lèi)似的規(guī)定。問(wèn)題是，在擁有成熟的政黨政治和大量政治人才的國(guó)家，執(zhí)政黨上臺(tái)后，政治官員可以而且有能力帶一批有關(guān)的專(zhuān)家顧問(wèn)進(jìn)入政府工作。香港是個(gè)地方政府，政黨政治不發(fā)達(dá)，政治人才不足；在可見(jiàn)未來(lái)都不會(huì)有“執(zhí)政黨”出現(xiàn)。在公務(wù)員人手和經(jīng)驗(yàn)都充足的情況下，他們不隸屬副局長(zhǎng)和政治助理的規(guī)定并不合理。在新制度下，副局長(zhǎng)在局長(zhǎng)缺勤時(shí)會(huì)署任局長(zhǎng)一職，領(lǐng)導(dǎo)以常任秘書(shū)長(zhǎng)為首的公務(wù)員同事。然而，現(xiàn)行規(guī)定公務(wù)員不隸屬于副局長(zhǎng)，但后者署任局長(zhǎng)時(shí)卻可以領(lǐng)導(dǎo)局內(nèi)所有同事，制度設(shè)計(jì)并不合理；也無(wú)助副局長(zhǎng)熟悉局內(nèi)的工作。筆者建議撤銷(xiāo)《公務(wù)員守則》內(nèi)公務(wù)員不隸屬副局長(zhǎng)和政治助理的規(guī)定，讓公務(wù)員與副局長(zhǎng)和政治助理能夠真正在一個(gè)團(tuán)隊(duì)內(nèi)合作無(wú)間，應(yīng)付繁重的政治工作。
六、總結(jié)
香港是中央人民政府之下的“特別行政區(qū)”，實(shí)行“行政主導(dǎo)”的政治體制。政治官員與公務(wù)員的關(guān)系，作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的關(guān)系，應(yīng)該提升到促進(jìn)“行政主導(dǎo)”的高度去理解。一般對(duì)于“行政主導(dǎo)”的討論，都從基本法立法原意和當(dāng)年起草時(shí)的考慮去闡述行政機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)的關(guān)系。然而，“行政主導(dǎo)”除了是個(gè)法律問(wèn)題，也是個(gè)實(shí)際的政治問(wèn)題。沒(méi)有一個(gè)強(qiáng)大的、高效的、有魄力的行政機(jī)關(guān)和管治班子，“行政”是很難“主導(dǎo)”起來(lái)的。而良好的、合作無(wú)間的政治官員與公務(wù)員關(guān)系，是構(gòu)建一個(gè)強(qiáng)大的行政機(jī)關(guān)的先決條件之一。
其次，根據(jù)《基本法》第48條，各主要官員由行政長(zhǎng)官報(bào)請(qǐng)中央人民政府任免。雖然副局長(zhǎng)和政治助理并非主要官員，但他們是管治班子“政治團(tuán)隊(duì)”的一部分，副局長(zhǎng)更會(huì)在局長(zhǎng)缺勤時(shí)代理其職責(zé)。因此，公務(wù)員對(duì)所有政治官員（包括司局長(zhǎng)、副局長(zhǎng)和政治助理）的全力支持對(duì)維持特區(qū)行政主導(dǎo)的體制十分重要，也是應(yīng)有之義。
最后，香港公務(wù)員應(yīng)該為普選的到來(lái)作出準(zhǔn)備。香港公務(wù)員的“核心價(jià)值”，包括所謂“政治中立”，是在殖民地時(shí)期社會(huì)相對(duì)封閉、政治制度不開(kāi)放和精英階層（包括公務(wù)員本身）主導(dǎo)決策過(guò)程的環(huán)境下出現(xiàn)的。這套價(jià)值觀還跟港英政府一直堅(jiān)持的施政方針有密切關(guān)系，包括積極不干預(yù)、低福利社會(huì)、缺乏對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)和社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃等等。因此，近年不少公務(wù)員對(duì)于三方面的轉(zhuǎn)變未能完全適應(yīng)：一是需要面對(duì)不同的反對(duì)聲音并解釋政策、爭(zhēng)取支持；二是對(duì)于政府施政方向和理念的改變；三是與背景不同的政治委任官員共事及被其領(lǐng)導(dǎo)。
然而，上述三者是一個(gè)邁向普選的社會(huì)必然會(huì)出現(xiàn)的。在香港根據(jù)基本法規(guī)定邁向普選之前夕，公務(wù)員隊(duì)伍應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)，了解“政治化”已經(jīng)是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)，并更積極地支持政治委任官員的工作。
【注釋】
[1] 政制及內(nèi)地事務(wù)局：《進(jìn)一步發(fā)展政治委任制度報(bào)告書(shū)》，2007年10月發(fā)布，http://www.cmab.gov.hk/tc/issues/pa_report.htm。
[2] Richard J. Stillman II（2004）The American Bureaucracy : the core of modern government 3rd edition, p143
[3] 劉兆佳：《回歸十五年以來(lái)香港特區(qū)管治及新政權(quán)建設(shè)》，香港商務(wù)印書(shū)館2012年版，第123-127頁(yè)。
[4] 劉兆佳：《回歸十五年以來(lái)香港特區(qū)管治及新政權(quán)建設(shè)》，第123-127頁(yè)。
[5] 劉兆佳：《回歸十五年以來(lái)香港特區(qū)管治及新政權(quán)建設(shè)》，第5頁(yè)。
[6] 何建宗：《香港咨詢模式新探索——以“可持續(xù)發(fā)展委員會(huì)”模式為例》，《港澳研究》2014年第3期。
責(zé)任編輯：葛燦
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