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傳統(tǒng)監(jiān)察制度展現(xiàn)中國古人智慧

作者：艾永明（蘇州大學(xué)法學(xué)院）

來源：《中國社會科學(xué)報(bào)》

時(shí)間：孔子二五六九年歲次戊戌八月初八日壬子

          耶穌2018年9月17日

中國古代監(jiān)察制度萌芽于先秦，形成于秦漢，發(fā)展于魏晉，成熟于唐宋，完備于明清，實(shí)行2000余年。由于歷史和時(shí)代的制約，它不可避免地存在許多缺陷和弊端，但就制度設(shè)計(jì)而言，它充分展現(xiàn)了中國古人國家治理的智慧和經(jīng)驗(yàn)。

創(chuàng)設(shè)獨(dú)立監(jiān)察體制

中國古代監(jiān)察體制的一個(gè)顯著特征是從不獨(dú)立逐步走向獨(dú)立，這是監(jiān)察權(quán)威性和有效性的重要保障。

第一，中央監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)互不統(tǒng)屬。秦和西漢，御史府服從于相府而不獨(dú)立。東漢，御史府改為御史臺并與行政系統(tǒng)相分離。魏晉時(shí)期，御史臺又脫離少府而自立，罷司隸校尉而將監(jiān)察權(quán)向御史臺集中。隋廢尚書省的監(jiān)察職能，唐將隋的司隸臺并入御史臺，形成單一的御史系統(tǒng)。元朝取消諫院，使監(jiān)察組織更加一元化。清朝實(shí)行科道合一，都察院成為完全獨(dú)立的、唯一的中央監(jiān)察機(jī)關(guān)。

第二，地方監(jiān)察機(jī)關(guān)與地方行政機(jī)關(guān)相分離而直接從屬于中央監(jiān)察機(jī)關(guān)。中國古代地方監(jiān)察實(shí)行常設(shè)監(jiān)察官和朝廷派遣巡察御史巡察相結(jié)合的體制。巡察御史由朝廷直接任命派遣，與地方政府沒有關(guān)聯(lián)。地方常設(shè)的監(jiān)察機(jī)關(guān)（官員）則不同，它們與地方政府的關(guān)系較為復(fù)雜，其獨(dú)立性是經(jīng)過長期發(fā)展才確立的。自秦至隋，地方常設(shè)監(jiān)察機(jī)關(guān)往往從屬于地方政府。唐宋開始在地方設(shè)立專門監(jiān)察機(jī)關(guān)。元朝的地方監(jiān)察體制有了新發(fā)展：建立行御史臺，實(shí)行大監(jiān)察區(qū)建制，設(shè)二十二道肅政廉訪司，分屬行御史臺，從而形成垂直監(jiān)察體系，地方監(jiān)察機(jī)關(guān)與地方政府沒有統(tǒng)屬關(guān)系。明代將全國劃分為十三道，由朝廷委派監(jiān)察御史，各省又設(shè)按察司，“掌一省刑名按劾之事”，是各省常設(shè)監(jiān)察機(jī)關(guān)。清承明制，監(jiān)察體系基本循而不改。

第三，監(jiān)察官員之專職化。監(jiān)察職能由監(jiān)察官員專任，監(jiān)察官員也不兼任其他職能，這是監(jiān)察獨(dú)立的內(nèi)在要求。自秦漢至唐宋，監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立和一元化尚在形成中，監(jiān)察官也沒有真正專職化。元明清，隨著中央和地方監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立和一元化的完成，監(jiān)察官員基本實(shí)現(xiàn)專職化。尤其是明清時(shí)期，御史是官僚機(jī)構(gòu)中一個(gè)特殊群體，負(fù)有專門職責(zé)，還有專用的“獬豸補(bǔ)服”。

第四，監(jiān)察官員具有獨(dú)立彈劾權(quán)。監(jiān)察官員雖然從屬于相府或御史臺（都察院），但其彈劾無需宰執(zhí)或臺主批準(zhǔn)，御史以個(gè)人名義而不是組織名義提起彈劾。這是為了不妨礙對宰執(zhí)或臺主的糾彈，同時(shí)使糾彈的主體十分明確，因而也是對監(jiān)察官員的一種制約。東漢初年，刺史糾奏二千石長吏“不復(fù)委任三府”而直呈皇帝。唐初，明確規(guī)定御史可以直接彈劾：“故事，臺中無長官。御史，人君耳目，比肩事主，得各自彈事，不相關(guān)白?！鼻宄?guī)定，科道官不必經(jīng)過都察院而可以單獨(dú)進(jìn)呈，既能封劾，還能面劾。

厘定明確監(jiān)察職能

中國古代明確的監(jiān)察職能主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是自身職能有明確的重點(diǎn)和訴求，二是與國家治理體系中其他相關(guān)職能有基本明確的界定和劃分。

中國古代監(jiān)察官的主要職責(zé)是糾察，“御史察吏，全以糾彈為主”。就內(nèi)容而言，最重要者有兩項(xiàng)：一是糾彈官員之違法犯罪。監(jiān)察官可以自行發(fā)現(xiàn)而糾彈，也可受理官民呈控而糾彈，并擁有廣泛的調(diào)查權(quán)。二是監(jiān)督公務(wù)的正常運(yùn)行，“注銷”和“刷卷”便是許多朝代的常用方式。

在中國古代國家治理體系中，與監(jiān)察相關(guān)的其他職能主要是行政和審判，三者的關(guān)系雖然不可能十分明晰，但基本上是明確、合理的。關(guān)于監(jiān)察與行政，古代立制者的基本理念是：行政掌政務(wù)，求庶績，主治民之事；監(jiān)察掌綱紀(jì)，求揚(yáng)清，主治吏之事。晉武帝曾將兩者的關(guān)系表述為：“上古及中代，或置州牧，或置刺史，置監(jiān)御史，皆總綱紀(jì)而不賦政。治民之事，任之諸侯、郡守……二千石專治民之事，監(jiān)司清峻于上，此經(jīng)久之體也?！碧祁Ｗ谝矊烧吒鞅M其職視為理政的關(guān)鍵：“寅亮天工，弼諧庶績，宰臣之任也；彰善癉惡，激濁揚(yáng)清，御史之職也。政之理亂，實(shí)繇此也?！标P(guān)于監(jiān)察與審判，兩者都屬于司法，但有明確的職能劃分：前者是“糾劾”，后者是“審判”。早在漢代，御史中丞“受公卿事，舉劾按章”。明太祖說：“風(fēng)憲之任，在肅紀(jì)綱，清吏治，非專理刑?！痹谡５闹贫葼顟B(tài)下，審判權(quán)應(yīng)該歸屬大理寺和刑部等主審機(jī)關(guān)。

實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)察官管理

監(jiān)察官是監(jiān)察活動(dòng)的執(zhí)行主體，是治官之官，其自身的組織建設(shè)是制度設(shè)計(jì)的重要內(nèi)容。秦漢至明清，歷代都將監(jiān)察官視為文武百官中最重要的群體之一，形成了嚴(yán)格的管理制度。

首先，采用高標(biāo)準(zhǔn)的選用條件。在文官隊(duì)伍中，監(jiān)察官系列的選用標(biāo)準(zhǔn)是最高的。歷代的共識是：“憲官之職大則佑三公統(tǒng)理之業(yè)以宣導(dǎo)風(fēng)化，小則正百官紀(jì)綱之事以糾察是非，故漢魏以還，事任尤重，至于選用，必舉賢才。”監(jiān)察官應(yīng)具有與其職業(yè)特性和要求相適應(yīng)的條件：第一，必須具有優(yōu)秀的品德。如唐朝“所取御史，必先質(zhì)重勇退者”。第二，必須具有良好的文化素質(zhì)。自隋實(shí)行科舉以后，歷代多從有功名者中選用監(jiān)察官，其中進(jìn)士尤受青睞。第三，必須有相應(yīng)的從政經(jīng)歷且政績卓異。如唐肅宗時(shí)重申“御史須曾在州縣理人官者，方得薦用”。

其次，適用高級別的任用程序。古代一般監(jiān)察官的官品都不高（漢刺史六百石，唐御史正八品，明清御史從七品），如按一般任用程序，他們均屬吏部任命，但實(shí)際不然，很多朝代對他們適用高出許多級別的任用程序。如唐玄宗時(shí)定制，御史“皆進(jìn)名敕授”。宋朝的“祖法”是“臺官必由中旨”，監(jiān)察官必經(jīng)“御筆欽點(diǎn)”而定。

最后，實(shí)行厚賞重罰的監(jiān)督制度。監(jiān)察官是文武百官的監(jiān)督者，對監(jiān)督者嚴(yán)加監(jiān)督自然具有十分重要的意義。監(jiān)察官稱職，便予以比其他官員更厚的獎(jiǎng)賞；監(jiān)察官不稱職甚至違法犯罪，便予以比其他官員更重的處罰。這種制度體現(xiàn)了權(quán)利和義務(wù)平衡的原則。唐制，一般官員須經(jīng)四考才能升轉(zhuǎn)，而御史三考即可。御史若挾私彈事，則以“誣告反坐”律處罰。明朝七品之科道官很多可獲四、五品之職，以致有科道官升遷“每苦太速”之說。同時(shí)“凡御史犯罪，加二等，有贓從重論”。

設(shè)立法制化運(yùn)行機(jī)制

中國古代監(jiān)察制度獲得了那個(gè)時(shí)代所能獲得的有效運(yùn)行機(jī)制，這就是通過全面法制化而使其得到良好的實(shí)施。

自秦至清，監(jiān)察制度的法制化經(jīng)歷了兩個(gè)階段：第一，單行的、專門性的監(jiān)察法從無到有。秦時(shí)，有關(guān)監(jiān)察法已相當(dāng)豐富，但分散于律和令中。至西漢，已有專門的監(jiān)察法，惠帝三年（前192）頒布的《監(jiān)御史九條》是中國古代第一部專門監(jiān)察法，以后又有《刺史六條》等法律。第二，從單一的監(jiān)察法到綜合性的監(jiān)察法典。元朝制定了中國古代第一部綜合性的監(jiān)察法典《設(shè)立憲臺格例》，它全面系統(tǒng)地規(guī)定了監(jiān)察法規(guī)，是御史臺和行御史臺行使監(jiān)察權(quán)的基本法律依據(jù)。

清朝是中國古代監(jiān)察法制化最完備的時(shí)期。其監(jiān)察法體系完備、清晰，主要由《大清會典》《欽定臺規(guī)》和各種單行的專門性監(jiān)察法構(gòu)成?！洞笄鍟洹匪d國家“經(jīng)久常行”的“大經(jīng)大法”，是國家的制度總章，規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)、地位、職能以及與其他機(jī)關(guān)的關(guān)系等?！稓J定臺規(guī)》是根本性的監(jiān)察法典，乾隆、嘉慶、道光、光緒四朝都有纂定。光緒朝《欽定臺規(guī)》分為八類，其中“訓(xùn)典”“憲綱”屬總則，其余屬分則，可以說，它是中國古代監(jiān)察法制化的集大成，在世界監(jiān)察史上也具有重要的地位。

中國古代施政者對國家治理中監(jiān)察權(quán)的配置和運(yùn)用有理性的認(rèn)識和較合理的設(shè)計(jì)，它們很大程度上體現(xiàn)了監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的內(nèi)在規(guī)律。當(dāng)然，中國古代監(jiān)察制度處于官僚政治的體系之中，特別是受到君主專制這一根本政治體制的制約，官官相察的實(shí)質(zhì)是君察臣，其實(shí)施的成效與設(shè)計(jì)初衷必然相距甚遠(yuǎn)。

責(zé)任編輯：柳君