【張敏】“袁氏當(dāng)國”時(shí)期的央地軍政關(guān)系析論
“袁氏當(dāng)國”時(shí)期的央地軍政關(guān)系析論
作者：張敏（河南大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士）
來源：《原道》第36輯，陳明、朱漢民主編，湖南大學(xué)出版社2019年4月出版
時(shí)間：孔子二五七零年歲次己亥八月初三日辛丑
??????????耶穌2019年9月1日
（《民國經(jīng)世文編》，北京圖書館出版社2006年出版）
內(nèi)容提要：央地軍政關(guān)系的明晰是現(xiàn)代國家建設(shè)的核心問題，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求處理好中央與地方的利益沖突。
本文通過分析“袁氏當(dāng)國”時(shí)期的軍政危局及其原因，探究當(dāng)時(shí)軍政集權(quán)的實(shí)踐與成效，剖析其失敗與影響，進(jìn)而思考民初袁氏軍政集權(quán)成敗的歷史教訓(xùn)：軍事集權(quán)是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。
軍事改革需要國家領(lǐng)導(dǎo)者和政治精英共同的智慧和經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行長(zhǎng)期的努力。后發(fā)現(xiàn)代化國家更需要在中央軍事集權(quán)的前提下，進(jìn)行央地適度分權(quán)，發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性，需要防止地方主義的政治分裂，整合社會(huì)資源，增強(qiáng)國家認(rèn)同，其分權(quán)方式應(yīng)通過法治化實(shí)現(xiàn)。
現(xiàn)代國家的大眾參與要素要求充分發(fā)揮大眾的政治參與，以大眾為基礎(chǔ)的社會(huì)團(tuán)體在中央與地方之間形成緩沖地帶，促進(jìn)央地權(quán)力在法治框架內(nèi)良好運(yùn)行。
關(guān)鍵詞：央地軍權(quán)關(guān)系；現(xiàn)代國家建設(shè)；軍政集權(quán)；袁世凱；
一、民國初年軍政危局及其成因
民國初創(chuàng)，地方各省宣布獨(dú)立并先后建立了軍政府。最先獨(dú)立的15個(gè)省份中，由軍人擔(dān)任都督的比例高達(dá)70%，最高軍事領(lǐng)袖都督集軍政、民政、財(cái)政大權(quán)于一身。
中國傳統(tǒng)的中央集權(quán)被打破，走向地方分權(quán)。這些都督繼承了原先省政權(quán)力一元化傳統(tǒng)，集中全省軍權(quán)與民政（行政）權(quán)，形成對(duì)抗中央的強(qiáng)大地方合力。[①]
1912年年底省政府在自己轄區(qū)內(nèi)的財(cái)政權(quán)和人事任免權(quán)是很廣泛的。這些省維持著獨(dú)立或半獨(dú)立的地位。多數(shù)省政府不僅不受北京的控制，而起還能積聚足夠的力量阻止下級(jí)行政單位分裂出去。形成有勢(shì)者問鼎中央，無勢(shì)者退保地方的局面。
（袁世凱）
此外，袁世凱政府的行政用人權(quán)受到地方政府的抵制。1912年秋，袁世凱試圖行使任命各省文職官員的權(quán)力，但是被各省認(rèn)為是干預(yù)省內(nèi)部事務(wù)的行為，遭到了激烈的抵抗。彼時(shí)軍政危局的成因如下：
首先，科舉制的廢除使文官統(tǒng)治式微。中國傳統(tǒng)社會(huì)中，奉行文官之治，士為四民之首，并結(jié)合科舉制度進(jìn)行文官統(tǒng)治，以文制武。
清末科舉制的廢除切斷了士人進(jìn)入政治體系的途徑，士的地位一落千丈，傳統(tǒng)文官統(tǒng)治漸趨勢(shì)微，打破了中國傳統(tǒng)政治中的統(tǒng)治模式“民有、士治、民享”，而“新的職業(yè)官僚養(yǎng)成體制缺乏，使政治系統(tǒng)的常規(guī)社會(huì)來源枯竭，原來處于邊緣的各新興社群逐漸進(jìn)據(jù)政統(tǒng)?！?o:p>
故此，近代軍人、職業(yè)革命家等崛起。[②]在由傳統(tǒng)仕途向現(xiàn)代化仕途過渡過程中，軍隊(duì)則成為晉升的階梯。
其次，越是社會(huì)動(dòng)蕩時(shí)期，軍人的作用越大。內(nèi)憂外患的政治背景下，軍人地位得以提升。自太平軍興以來，地方軍事勢(shì)力興起，以湘軍、淮軍為典型的各省督撫集軍政大權(quán)與民政大權(quán)于一身。
清末中國歷“三千年未有之變局”，中國被裹挾到現(xiàn)代化進(jìn)程中，面臨外敵入侵，有識(shí)之士著手變革，變革從器物入手，進(jìn)行槍炮船劍的生產(chǎn)制作，發(fā)展洋務(wù)運(yùn)動(dòng)。特別是甲午戰(zhàn)后，為救亡圖存，人們認(rèn)識(shí)到強(qiáng)國之道在練兵，練兵在于國民尚武。
梁?jiǎn)⒊瑢懽鳌吨袊涫康馈芬詥酒鹈癖娚形渚?。清末?quán)力中心下移，清政府1901年發(fā)布上諭，裁汰舊軍制，編練新軍，進(jìn)行軍事現(xiàn)代化建設(shè)。國家軍事主義得以強(qiáng)化，軍人地位得以提升。
官方對(duì)軍人地位的認(rèn)可在1911年4月清廷的一份上諭得以體現(xiàn)，“軍人者，居國家最重之地，而亦為國家最優(yōu)遇者”，“國之強(qiáng)弱惟在軍人，軍人之強(qiáng)弱惟視士氣?！盵③]
當(dāng)時(shí)日本留學(xué)歸國，投身軍界，成為軍事首領(lǐng)乃至軍閥的很多。清末新政中編練新軍、發(fā)展軍事的政策，使得軍人地位逐漸加強(qiáng)。
清末新政本來的目的是加強(qiáng)中央集權(quán)，但是卻培養(yǎng)了挖掘墳?zāi)沟男萝?，辛亥革命的成功得益于新軍力量的崛起，辛亥革命本身就是中央?quán)力削弱、地方權(quán)力加強(qiáng)的體現(xiàn)。而民初都督專權(quán)，通過軍事割據(jù)對(duì)中央政府造成威脅。
最后，辛亥革命終結(jié)了王朝統(tǒng)治，傳統(tǒng)權(quán)威不復(fù)存在，新的權(quán)威尚未有效形成，也沒有建立起相應(yīng)的文人政治或政黨政治，最原始的武力就成為左右政局的重要力量。
各地設(shè)立了軍政府，由各省都督掌握掌握軍政大權(quán)。獨(dú)立后各地頒布的憲法文本中都規(guī)定了都督擁有軍政大權(quán)，一般不受制約。
如1911年10月17日頒布的《中華民國軍政府暫行條例》第3條規(guī)定“軍令、軍務(wù)、參謀部自下級(jí)軍官以上，政事部自局長(zhǎng)以上，均由都督親任”。第6條規(guī)定“凡發(fā)布命令及任免文武各官，均屬都督之大權(quán)”。
1912年1月18日頒布的《蜀軍政府政綱》第2條規(guī)定“蜀軍軍政府建都督府一，立正、副都督各一人，以總攬軍務(wù)及凡百政務(wù)之大綱”。第6條規(guī)定“都督府為蜀軍軍政府最高機(jī)關(guān)。都督即為其代表，軍務(wù)、政務(wù)皆歸其主持”。
《廣西軍政府組織約法》（具體頒布時(shí)間不可考證）第3條規(guī)定“廣西政府（廣義的）以都督及其任命之政務(wù)司與議會(huì)、法院構(gòu)成之”。第23條規(guī)定“都督代表廣西政府，總攬政務(wù)”。類似規(guī)定廣泛存在于《江西省臨時(shí)約法》和《浙江軍政府約法》等地方性憲法文本中。
面臨地方軍事勢(shì)力強(qiáng)大的局面，如何解決軍隊(duì)問題成為袁世凱苦思冥想的要事，都督擅權(quán)非但“違背了值得稱頌的以文制武的傳統(tǒng)，而且還通過軍事割據(jù)對(duì)中央政府造成威脅”。[④]
就任總統(tǒng)的頭幾個(gè)月里，袁世凱不得不默認(rèn)地方權(quán)力的強(qiáng)大。1912年6月，袁世凱承認(rèn)了所有省都督的合法地位。但各省都督提出的更多要求，一再擴(kuò)大地方權(quán)力，中央權(quán)力向地方分散。為了向中央聚集權(quán)力，中央政府不得不采取加強(qiáng)中央軍政集權(quán)的措施。
二、袁氏軍政集權(quán)實(shí)踐及其成效
面對(duì)強(qiáng)大的地方軍事主義，國內(nèi)存在一股要求建立統(tǒng)一而集權(quán)的中央政府的訴求。1912年9月25日，北洋政府公布八項(xiàng)政綱，基本理念是采取中央集權(quán)主義，以統(tǒng)一國家。
第一項(xiàng)政綱為“立國取統(tǒng)一制度”，第六項(xiàng)為“軍事、外交、財(cái)政、司法、交通，皆取中央集權(quán)主義，其余斟酌各省情形，兼采地方主義。”第七項(xiàng)“迅速整理財(cái)政”，第八項(xiàng)“竭力調(diào)和黨見，維持秩序，為承認(rèn)之根本?！被谥醒爰瘷?quán)主義理念，彼時(shí)軍政界出現(xiàn)了軍民分治和撤裁都督的呼聲。
首先，軍民分治的呼聲高漲。1912年4月10日，黎元洪發(fā)布《致袁總統(tǒng)論軍民當(dāng)分治》的電文，指出軍民合治的十三大害處，并指出對(duì)中央集權(quán)的危害，
即：“擁兵自重、易生反側(cè)”“爭(zhēng)城奪地，內(nèi)訌不止”“割據(jù)一方，形同藩鎮(zhèn)”，稱只有將軍務(wù)和民政分開才能解決督撫專權(quán)，“民政長(zhǎng)綜攬政綱，必須臧諸議會(huì)，命諸政府。凡現(xiàn)設(shè)各司局，除路航郵電鹽稅海關(guān)應(yīng)劃歸政府，不立專政。
司法獨(dú)立，直隸中央。其余之政，概歸民政長(zhǎng)管轄，以一事權(quán)。財(cái)政一司，樽節(jié)核計(jì)。綜一省收支之款項(xiàng)，交會(huì)議決，而歲納其英，庶可以統(tǒng)一政權(quán)。維持國力。至每省定一都督，專轄軍隊(duì)，悉歸中央委任為制。一除干預(yù)政治。擅舉軍官之弊?！盵⑤]
（黎元洪）
湖北省在黎元洪的帶領(lǐng)下率先施行了軍民分治，袁世凱在《復(fù)黎副總統(tǒng)函》中稱，“軍民分權(quán)，古今通義”，“來電深鑒軍人柄政之弊，擬將軍務(wù)民政，厘然分途，自鄂首倡，以資表率?！盵⑥]
隨后，袁世凱著手軍民分治之事。對(duì)此，徐勇教授的評(píng)價(jià)是，“其動(dòng)機(jī)固然是針對(duì)革命暴動(dòng)中活躍的軍人政治現(xiàn)象，但其思想源流與追求不乏文治主義的傳統(tǒng)政治文化因素?！盵⑦]
國民協(xié)會(huì)共和黨在《主張軍民分治文》中主張軍民分治，并把軍民分治和中央與地方財(cái)政分權(quán)結(jié)合起來，認(rèn)為中央與地方財(cái)權(quán)的明確有利于軍民分治。
“都督統(tǒng)兵，省長(zhǎng)理財(cái)，職權(quán)既分，責(zé)任尤重?；驊]餉項(xiàng)無著，可請(qǐng)國務(wù)院就各省原有賦稅，指定某項(xiàng)劃歸中央，某項(xiàng)劃歸地方。不必問性質(zhì)如何，但求合目前各省軍事民事之實(shí)費(fèi)，待國會(huì)議決分劃，再為更正。
其屬之中央者，不準(zhǔn)移充民事之用。如是，則本省有中央之收入，即都督有軍事之費(fèi)用。事實(shí)上既無窒礙，軍民兩政，自無不可分之理?！盵⑧]
共和建設(shè)討論會(huì)也支持軍民分治，“軍民分治，非僅建國良方，蓋亦救亡要策?！娒褚蝗詹环种危瑒t政治一日不統(tǒng)一。政治一日不統(tǒng)一，將民事一日不理。
民困一日不舒，民亂一日不靖，然蕭墻伏蘗，外患交乘，大局不堪設(shè)想。蓋以法理論，軍民以分治為宜，以今日時(shí)勢(shì)論，軍民尤以分治為宜。”[⑨]
其次，撤裁都督的呼聲高漲?；趯?duì)列強(qiáng)瓜分中國的危機(jī)意識(shí)，反對(duì)軍閥、要求建立統(tǒng)一的集權(quán)政府的呼聲高漲。
時(shí)人指出國家統(tǒng)一的前提是裁都督，最為典型的是李大釗。他指出“都督一日不裁，國權(quán)一日不振，民權(quán)一日不伸。”[⑩]并指出，解除軍法、擁護(hù)憲法、鞏固國權(quán)、伸張民權(quán)、整頓吏治必須裁撤都督。
首先，解除軍法不可不裁都督，都督是暫時(shí)的軍職而非永久的政職。自辛亥革命到南京政府成立并宣布《臨時(shí)約法》是軍法時(shí)代；自宣布《臨時(shí)約法》到宣布憲法是約法時(shí)代；現(xiàn)在國會(huì)已經(jīng)成立，憲法行將頒布，就已經(jīng)由約法時(shí)代漸入憲法時(shí)代了。都督是軍法時(shí)代的產(chǎn)物，約法時(shí)代就應(yīng)該軍職退居本位，歸還政權(quán)。
其次，擁護(hù)尊嚴(yán)憲法不可不裁都督，“跳梁違憲者，實(shí)不在總統(tǒng)，而在都督也，不在中央，而在地方也。且政府違憲，制以都督，都督違憲，又將奈何？都督而以抗拒中央為能事，邦分離析，蕭薔構(gòu)禍之媒也?！?o:p>
第三，鞏固國權(quán)需要裁撤都督，“革命之初，各省宣告獨(dú)立，都督之權(quán)，殆皆自滿清政府攘奪而來者，故其實(shí)權(quán)在握，集政權(quán)、財(cái)權(quán)、兵權(quán)而一之，儼然聯(lián)邦專制君主也。
自由借債，自由加賦，收支動(dòng)用，罔有準(zhǔn)則，刮民肉血以自肥，削民脂膏以濟(jì)黨，財(cái)政源流，紛如亂絲……中央政令，不出都門，割據(jù)隱成，劃疆而守，此畛彼界，疼癢不關(guān)，接壤鄰封，勢(shì)成敵國，外禍乘之，國其不永厥祀矣！”
第四，伸張民權(quán)不可不裁都督。“都督既可以上抗中央，從而賤視其治下之民微若蟻蛭，淫威肆虐，為所欲為。！”
第五，整頓吏治不可不裁都督?！败娕d以來，吏治日弛，上下推諉，百務(wù)俱廢?！瞬贸范级剑豢梢蝗站徱?！”
針對(duì)日益高漲的軍民分治和撤裁都督的呼聲，立法機(jī)關(guān)也展開了討論。1912年5月30日，農(nóng)林總長(zhǎng)宋教仁在國務(wù)院會(huì)議上，提議關(guān)于官制、行政、裁兵、理財(cái)?shù)霓k法，刊載于1912年6月2日的《民立報(bào)》，主張實(shí)行軍民分治，集中軍政財(cái)政于中央政府，并列出十二條相關(guān)辦法，包括“都督改為專管軍隊(duì)之官，直隸于總統(tǒng)。
（宋教仁）
其任免及軍餉均有中央政府主之”；“另設(shè)地方行政長(zhǎng)官，隸于內(nèi)務(wù)總長(zhǎng)，其任免由總統(tǒng)，其行政費(fèi)用由地方稅支辦”；“以清政府時(shí)代原有兵額為度，裁汰軍隊(duì)”；“裁兵時(shí)，軍人可分別給以官銜并年金”。[11]
政治實(shí)踐中，也隨之出現(xiàn)了一系列加強(qiáng)中央軍政集權(quán)的舉措。第一，實(shí)行軍民分治，削弱地方都督勢(shì)力。辛亥革命后，在獨(dú)立各省區(qū)中，一般由都督同時(shí)掌握民政和軍政，被稱為“軍民合治”。軍民合治導(dǎo)致了督撫專權(quán)，增加了地方對(duì)抗中央的能力。
為了削弱集財(cái)權(quán)、軍權(quán)于一身的地方力量，袁世凱政府首先推行軍民分治，以軍民分治虛化都督權(quán)力，削弱軍人對(duì)地方行政的影響。他提出“現(xiàn)當(dāng)外官制未定之前，擬先變通辦法，所有南方各省一律添設(shè)民政長(zhǎng)一缺，專理民政，與本地都督劃清權(quán)限”。
在實(shí)行軍民分治的措施時(shí)，政府同時(shí)進(jìn)行省制改革，袁世凱要求省制改革貫徹“軍民分治”和中央集權(quán)的原則。在省制改革中，縮小行政區(qū)劃范圍，使地方各省的勢(shì)力分散。
1914年5月，北京政府正式公布省、道、縣官制，將省民政長(zhǎng)改為巡按使，并明確規(guī)定巡按使可監(jiān)管轄巡訪營(yíng)和警備隊(duì)。用文官兼管軍務(wù)的辦法打破地方軍事權(quán)力的集中，一方面加強(qiáng)對(duì)地方軍隊(duì)的監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)中央軍事集權(quán)；另一方面，避免帶兵長(zhǎng)官與地方行政權(quán)力結(jié)合，防止形成藩鎮(zhèn)坐大，形成割據(jù)之勢(shì)。
同時(shí)，一再申令全國陸海軍務(wù)必服從中央，發(fā)布禁止軍隊(duì)參與政治的命令。為確立統(tǒng)一的地方政府系統(tǒng)，袁世凱宣布所有的地方政權(quán)必須按固定模式組成，頒布了建立文職人員考試制度的法令。
第二，撤裁都督，收回人事任命權(quán)。袁世凱繼任大總統(tǒng)后，確認(rèn)了各省獨(dú)立的現(xiàn)狀，命令東三省、直魯豫甘新疆等省按獨(dú)立省之例，將總督、巡撫一律改成都督，將咨議局改為臨時(shí)省議會(huì)。隨后，通令各省維持現(xiàn)狀，不得自行選舉都督。
1912-1913年各省督撫改為都督、民政長(zhǎng)，中央集權(quán)與地方分權(quán)的爭(zhēng)論仍持續(xù)存在，最終爆發(fā)以湘、粵、贛三省為主二次革命，袁世凱對(duì)之進(jìn)行軍事鎮(zhèn)壓，并解散了國民黨，致使二次革命后省區(qū)地方勢(shì)力明顯衰退，除了西南六省，大部分地區(qū)由袁世凱政府占領(lǐng)并統(tǒng)一。
為了進(jìn)一步削弱地方勢(shì)力，袁世凱撤裁都督，收回人事任命權(quán)。袁世凱派心腹倪嗣沖、龍濟(jì)光、李純?nèi)〈鷩顸h實(shí)力派所擁有的安徽、廣東與江西三省。
對(duì)于南方的非袁派都督陳德全、孫道仁、譚延闿、蔡鍔、朱瑞、黎元洪予以撤換。為了分割省級(jí)軍事長(zhǎng)官的權(quán)力，增設(shè)新的職位。1913年12月，袁世凱下令增設(shè)“護(hù)軍使”職位，撤銷總統(tǒng)軍事處，成立陸海軍大元帥統(tǒng)率辦事處負(fù)責(zé)一切要政。
1914年6月30日，袁世凱將各省都督一律裁撤，并在北京設(shè)立將軍府，安置閑散將軍，以前的都督改稱為將軍，只負(fù)責(zé)督理本省軍務(wù)，至此，地方軍事力量得以約束甚至重挫。
第三，省長(zhǎng)簡(jiǎn)任，廢除地方自治。省長(zhǎng)簡(jiǎn)任問題，即省長(zhǎng)是由中央政府任命還是民選的問題。民初關(guān)于省長(zhǎng)任選問題展開了大討論，反對(duì)省長(zhǎng)民選者認(rèn)為，省長(zhǎng)民選會(huì)破壞國家統(tǒng)一；反對(duì)省長(zhǎng)簡(jiǎn)任者認(rèn)為，省長(zhǎng)簡(jiǎn)任會(huì)增強(qiáng)中央勢(shì)力而削弱地方政治勢(shì)力。
為了削弱地方政治勢(shì)力，防止省長(zhǎng)民選代表地方利益而威脅中央政府，袁世凱政府提出“省長(zhǎng)簡(jiǎn)任”，并規(guī)定在省制改革方案中。1914年2月3日，袁世凱通令全國，停辦各級(jí)自治會(huì)。2月6日，下令停辦京師自治會(huì)，2月28日，下令解散各省省議會(huì)。
袁世凱政府軍事集權(quán)舉措具有一定的合理性。在萬國競(jìng)爭(zhēng)的時(shí)代，只有具備強(qiáng)大的社會(huì)資源汲取能力和調(diào)動(dòng)能力的現(xiàn)代國家才能生存與發(fā)展，而這樣的現(xiàn)代國家一定是現(xiàn)代集權(quán)國家。
在中央與地方關(guān)系上，無論采取何種權(quán)力分配制度，對(duì)軍隊(duì)的籌備和軍事戰(zhàn)略的謀劃無疑都應(yīng)該屬于中央政府。以強(qiáng)大的北洋軍事力量做后盾，袁世凱中央軍事集權(quán)的舉措取得了一定成效。
第一，實(shí)施軍民分治和裁軍措施，加強(qiáng)中央軍事權(quán)力，削弱了地方軍隊(duì)的發(fā)展規(guī)模，一定程度上遏制了地方分裂勢(shì)力。
軍民分治，以及巡按使管轄巡防營(yíng)和警備隊(duì)等措施都加大了中央軍事集權(quán)。段祺瑞贊同民初的裁軍與整軍，以恢復(fù)地方秩序。1912年5月13日段祺瑞在參議院介紹軍事改革規(guī)劃要點(diǎn)時(shí)，強(qiáng)調(diào)“消納軍隊(duì)以恢復(fù)地方秩序，……總以解散后地方不至生種種危險(xiǎn)為斷?！盵12]
第二，關(guān)于省長(zhǎng)任選問題，高一涵指出省長(zhǎng)的任選不是國家統(tǒng)一與否的核心所在，職權(quán)分配才是影響中央與地方關(guān)系的核心所在。
“國家統(tǒng)一與否乃法律上職權(quán)分配之問題，非形式上官吏發(fā)生之問題，果能使國權(quán)省權(quán)調(diào)劑適當(dāng)，則即省長(zhǎng)來之中央，既不能于確定權(quán)限而外復(fù)有所增，然則省長(zhǎng)即來自民間，又胡能于確定權(quán)限制中，別有所減?！盵13]
而省長(zhǎng)簡(jiǎn)任確實(shí)對(duì)于中央軍事集權(quán)有一定的助益，有利于中央政府權(quán)威的建立，且一定程度上遏制了地方主義的發(fā)展。
最后，一個(gè)國家只有放在世界中，面對(duì)外敵時(shí)，才能體現(xiàn)其本質(zhì)。在國際上，袁世凱政府比南京臨時(shí)政府獲得了更多的支持。通過中央軍事集權(quán)的舉措，央地權(quán)力聚散關(guān)系在形式上體現(xiàn)為正常化，呈現(xiàn)為權(quán)力聚集趨勢(shì)。
二次革命后，省區(qū)地方勢(shì)力明顯衰退，反對(duì)袁世凱中央集權(quán)的呼聲也漸趨減少。南方各省雖然處于袁世凱的勢(shì)力范圍之外，但是各省也基本上實(shí)現(xiàn)了內(nèi)部的統(tǒng)一。袁世凱通過武力控制了北方的省，在這些省內(nèi)實(shí)現(xiàn)了政治權(quán)威的統(tǒng)一。
三、袁氏軍政集權(quán)的失敗與影響
民初的中央政府軍事改革旨在加強(qiáng)中央軍事權(quán)力，削弱地方軍事權(quán)力，其集權(quán)措施遭到了地方政府的反對(duì)。中央軍事集權(quán)不僅沒有實(shí)現(xiàn)權(quán)力聚集，反而加強(qiáng)了中央與地方之間的矛盾，使央地權(quán)力關(guān)系處于緊張狀態(tài)，并最終導(dǎo)致二次革命的爆發(fā)，使中央集權(quán)與地方分權(quán)主張者的斗爭(zhēng)達(dá)到最高。
當(dāng)時(shí)的韓玉辰議員對(duì)護(hù)國運(yùn)動(dòng)的評(píng)價(jià)是，“西南起義表面上雖為反對(duì)帝制，實(shí)亦中央與地方、集權(quán)與分權(quán)之爭(zhēng)而已?！盵14]
就此而言，袁世凱的中央軍事集權(quán)改革并沒有達(dá)到預(yù)期目的。袁之后因缺乏一個(gè)強(qiáng)有力的領(lǐng)袖形成政治均勢(shì)最終導(dǎo)致軍閥割據(jù)局面，也證明了袁世凱中央軍事集權(quán)的失敗。
對(duì)軍民分治方案，地方都督和革命派大多持反對(duì)態(tài)度。第一個(gè)表示反對(duì)的是江西省都督李烈鈞，他于1912年4月18日發(fā)表通電強(qiáng)調(diào)，革命有軍政—約法—憲政三時(shí)期，革命后進(jìn)行改革的前提是“兵權(quán)保秩序”，“都督一官應(yīng)統(tǒng)攬一省之治權(quán)”。
廣東都督胡漢民在5月25日發(fā)表通電，指出，當(dāng)前中國內(nèi)治尚待完善，不能驟然實(shí)行軍民分治，將權(quán)力集中于中央，而應(yīng)給以后集權(quán)留有余地。為此，他提出了“有限制的集權(quán)說”，即將立法、司法兩權(quán)集中于中央，行政權(quán)則應(yīng)適當(dāng)授權(quán)于各省，留待將來集權(quán)。
對(duì)此，李烈鈞、安徽都督柏文蔚等立即響應(yīng)，并與各省都督聯(lián)絡(luò)，互通聲氣，以共同抵御袁世凱的軍民分治。[15]
（蔡鍔）
蔡鍔也反對(duì)軍民分治，認(rèn)為都督民政長(zhǎng)分立與督撫并設(shè)無太大區(qū)別，“軍事區(qū)域當(dāng)視地方形勢(shì)為之區(qū)劃，而不能與行政區(qū)域同其范圍，故每省設(shè)一都督，一民政長(zhǎng)，其制必不能久存?！盵16]
九省都督聯(lián)合發(fā)表《反對(duì)軍民分治文》，認(rèn)為“軍民分治”是和平時(shí)代的規(guī)范制度，在當(dāng)前非常的政治時(shí)代不可輕易實(shí)行軍民分治。
“但按之各省目下情形，則有驟難奉行者，蓋欲行軍民分治，有先后須籌辦者三事。”即：一，劃定國稅與地方稅，且國稅收入，足供軍餉全額之支出；二，地方警察，普及全國且有效運(yùn)行；三，國基穩(wěn)定，不受宗社黨煽動(dòng)影響。
原因在于：第一，軍興以后，兵餉銳增，兵餉支出占各省總支出的80%，少的也要占到60%-70%，正因?yàn)楫?dāng)前財(cái)政軍事屬于一人，都督審時(shí)度勢(shì)，才勉強(qiáng)維持。
第二，現(xiàn)在各省秩序尚未恢復(fù)，治理社會(huì)治安本來屬于民政范疇，但因地方警察尚未設(shè)置周全，不得不借助于地方軍隊(duì)維持秩序。軍政民政屬于一人才能收指臂之用。若二者分立，則相互牽制，不能迅速赴戎機(jī)。
第三，民國初創(chuàng)，要警惕宗社黨的反動(dòng)行為，這需要軍民一體，防止宗社黨和軍隊(duì)勾結(jié)。因此，在當(dāng)前國家秩序尚未穩(wěn)定，外患步步相逼的情形下，更需要內(nèi)外相互扶持，不可再起紛爭(zhēng)引起禍亂?！霸谥醒胍藢徤魇聞?shì)，勿輕立窒礙難行之制度，各省宜以扶植中央信用為主旨?！盵17]
四川軍政界發(fā)表《致大總統(tǒng)及各機(jī)關(guān)論軍民分治》，表示反對(duì)，“四川軍民兩政，有礙難分劃者，當(dāng)邀大鑒論等反復(fù)細(xì)思。”舉出地方安全、維持軍隊(duì)、經(jīng)營(yíng)藏衛(wèi)、聯(lián)絡(luò)成渝等理由，以示“四川特有之關(guān)系”。[18]現(xiàn)實(shí)中各省都督實(shí)際并未采取軍民分治，而大都集地方行政和軍權(quán)于一身。
袁氏軍政集權(quán)最終失敗的原因，主要有以下四點(diǎn)：
第一，袁世凱政府缺乏合法性基礎(chǔ)。中國傳統(tǒng)歷史上的皇帝是權(quán)力和權(quán)威一體的，合法性的基礎(chǔ)建立在傳統(tǒng)權(quán)威的基礎(chǔ)上，而民初時(shí)的中央政府合法性問題存在爭(zhēng)議，袁世凱一方認(rèn)為是基于清帝遜位，革命黨人認(rèn)為政府的合法性基于革命，最終袁世凱政府雖然在權(quán)力角逐中獲勝，取得權(quán)力，但是卻難以具有權(quán)威。
（中華民國第一屆國會(huì)開幕）
對(duì)于清帝遜位詔書，后人認(rèn)為袁世凱的權(quán)力基于清帝授權(quán)，來源于權(quán)力轉(zhuǎn)移，其實(shí)既然革命推翻了帝制，那么皇帝的遜位詔書怕是很難存在效力。
第二，地緣政治的影響，地方抵制中央的行政聯(lián)系?；诼窂揭蕾囋?，中央政府的滲透性危機(jī)在袁世凱時(shí)期仍然存在。同時(shí)，地緣政治是中央政府存在滲透性危機(jī)的另一個(gè)重要原因，自太平興軍以來，作為獨(dú)特的地理、文化和行政區(qū)域，省的地方勢(shì)力日益增強(qiáng)，逐漸擺脫中央政府的控制。
在加上“中國南方和北方之間在天氣、經(jīng)濟(jì)和歷史上難以消除的差別”。[19]南北方的共識(shí)型認(rèn)同度比較低，使袁氏當(dāng)國時(shí)期的中央政府仍然存在滲透性危機(jī)。政府的政策不能很好地貫徹到地方。
出于對(duì)袁世凱的不信任，有些省拒絕并抵制恢復(fù)與中央的行政聯(lián)系。邊遠(yuǎn)地區(qū)的省，如外蒙古和西藏，更是有脫離中國政府的傾向。
第三，袁世凱中央軍事集權(quán)有個(gè)人目的，遭到地方勢(shì)力的抵制。中央軍事集權(quán)是為了增強(qiáng)中央政府權(quán)威，維護(hù)國家統(tǒng)一而為，具有一定的合理性，但袁世凱政府中央軍事集權(quán)的過程中卻夾帶了私人目的，裁撤都督被用作對(duì)付國民黨派的工具。
1913年5月17日，袁世凱下令剝奪黃興陸軍上將軍銜。6月，袁世凱以李烈鈞、胡漢民、柏文蔚曾于5月5日通電反對(duì)“善后大借款”，不服從中央為借口，下令撤了他們的職。因此，袁世凱裁撤都督的行動(dòng)遭到抵制。
第四，帝制選擇是促使其中央集權(quán)措施最終失敗的根本原因。民國初年，適應(yīng)社會(huì)各界加強(qiáng)中央集權(quán)的政治訴求，加強(qiáng)中央軍事集權(quán)，有一定合理之處。
特別是試圖通過中央軍事集權(quán)實(shí)現(xiàn)國富民強(qiáng)，擺脫列強(qiáng)奴役的局面。但是袁世凱卻利用中央軍事集權(quán)實(shí)現(xiàn)個(gè)人集權(quán)，帝制的選擇違背了歷史發(fā)展潮流。
袁氏軍政集權(quán)失敗帶來了重要的影響。首先，地方勢(shì)力的反彈，聯(lián)邦制、地方自治在理論和實(shí)踐得到了進(jìn)一步發(fā)展。軍民分治和裁撤都督的行為招致地方勢(shì)力不滿甚至抵抗行為。特別是二次革命失敗后，袁指斥國民黨人“貌襲聯(lián)邦各制，以遂其破壞統(tǒng)一之狡謀”。
以后，袁氏大權(quán)獨(dú)攬，各省政權(quán)多被北洋系宰制，國民黨被取締，其他黨派的活動(dòng)也受到限制，引起了人們的普遍不滿。袁世凱對(duì)國民黨采取的暴政，激起了思想輿論界的反彈，就連以前抵制聯(lián)邦制的進(jìn)步黨人也進(jìn)而轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲝垟U(kuò)大各省的自治權(quán)。
其次，地方主義進(jìn)一步發(fā)展為軍閥主義。袁世凱試圖通過軍人政治的手段扭轉(zhuǎn)自清末以來的政治分裂態(tài)勢(shì)，但是最終并沒有解決政治權(quán)威問題。而袁世凱在對(duì)民主共和制失望后，回歸傳統(tǒng)集權(quán)的帝制之路，其背離民國法統(tǒng)的行徑招致全國的反對(duì)。
在袁之后，呈現(xiàn)政治力量多元化和軍事力量均勢(shì)化的局面，各地方實(shí)力派均以統(tǒng)一中國為借口，對(duì)抗中央，最終走向軍閥割據(jù)，央地權(quán)力關(guān)系呈現(xiàn)為無序狀態(tài)。
“軍閥之間的斗爭(zhēng)、國會(huì)內(nèi)部政治家的斗爭(zhēng)和軍閥與政治家的斗爭(zhēng)等經(jīng)歷了一系列的階段，其總的趨勢(shì)是國會(huì)的不斷削弱和國家的分裂。”[20]
最后，央地權(quán)力聚散關(guān)系由權(quán)力聚集轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)力分散狀態(tài)。在袁氏當(dāng)國時(shí)期，基于袁世凱個(gè)人強(qiáng)勢(shì)的個(gè)性及其采取的一系列的中央集權(quán)舉措，一定程度上遏制了地方勢(shì)力的發(fā)展，防止了國家的進(jìn)一步分裂，央地權(quán)力聚散關(guān)系表現(xiàn)為權(quán)力聚集狀態(tài)，呈現(xiàn)出一種好的發(fā)展面向。
但是，在袁氏背離了法統(tǒng)，中央軍事集權(quán)失敗后，反而招致了地方勢(shì)力的反彈，使央地權(quán)力聚散關(guān)系呈現(xiàn)為由權(quán)力聚集趨勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)力分散狀態(tài)。一定程度上，袁氏的軍事集權(quán)措施加劇了地方對(duì)中央的離心力。
四、袁氏軍政集權(quán)的歷史殷鑒
百年后再審視袁氏軍政集權(quán)，最值得后人思考如何處理現(xiàn)代國家建設(shè)和軍事集權(quán)的關(guān)系。姑且無論其成敗，但就其在現(xiàn)代國家建設(shè)中繼續(xù)軍事改革與集權(quán)的指向而言，是值得肯定的。
首先，國家在立憲建國中具有獨(dú)立自主性，中央軍事集權(quán)是現(xiàn)代國家建設(shè)的核心所在?，F(xiàn)代國家建設(shè)以政府能力為前提，能力薄弱的政府不能有效應(yīng)對(duì)復(fù)雜的國內(nèi)外政治局勢(shì)。
“經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治能力都需要制度基礎(chǔ)的不斷創(chuàng)建”，[21]而政府能力一般是指中央政府的能力，中央政府能夠超越地方利益，致力于國家整體發(fā)展。
中央政府能力一般體現(xiàn)在行政能力、財(cái)政能力和軍事能力等方面，中央軍事能力的提高直接決定了現(xiàn)代國家建設(shè)的效率，因此，一般的民主國家都是中央軍事集權(quán)的國家。
集權(quán)是成功實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的前提，軍事集權(quán)對(duì)于現(xiàn)代國家建設(shè)無疑是重要的?！皣蚁鄬?duì)于支配階級(jí)具有自己獨(dú)立的自主性”。[22]
其次，轉(zhuǎn)型期的軍事實(shí)力是政治博弈中的核心，軍事力量的建設(shè)應(yīng)長(zhǎng)期堅(jiān)持。袁世凱中央軍事集權(quán)措施得以開展的一個(gè)重要原因是，在辛亥革命后革命派對(duì)形勢(shì)判斷失誤，解散了軍隊(duì)。
革命派基于理想主義，對(duì)革命成功后的形勢(shì)判斷失誤，拋卻革命建設(shè)，缺乏對(duì)北洋軍閥構(gòu)成制衡的軍事力量。孫中山認(rèn)為民族、民權(quán)已經(jīng)成功，應(yīng)進(jìn)行民生主義建設(shè)。
自臨時(shí)大總統(tǒng)任上解職，就投入發(fā)展實(shí)業(yè)，進(jìn)行鐵路建設(shè)。而臨時(shí)政府北遷后，革命派的領(lǐng)導(dǎo)人之一黃興任南京留守，掌握著數(shù)十萬軍隊(duì)，本來可以對(duì)袁世凱軍事力量形成一定的制約，但他在不到3個(gè)月的時(shí)間內(nèi)，匆匆撤裁了南方數(shù)十萬軍隊(duì)。
（二次革命形勢(shì)圖）
出發(fā)點(diǎn)是維護(hù)國家統(tǒng)一，認(rèn)為統(tǒng)一政府既然已經(jīng)成立，就不能留南京留守府的軍隊(duì)，致使南北方相互猜疑，損害國家統(tǒng)一。且“將來政治競(jìng)爭(zhēng)，但能以政見相折沖，不愿以武力相角逐。”[23]
到1912年5月31日，袁世凱趁機(jī)裁撤了南京留守府，自此以后，革命派失去了軍事實(shí)力，而袁世凱北洋派的軍事實(shí)力形成了獨(dú)大局面。究其原因，汪朝光認(rèn)為“他們受中國傳統(tǒng)文化的影響，自覺功成身退為政治家之理想境界”。[24]
而今天看來，國家軍事力量的建設(shè)是一項(xiàng)應(yīng)予長(zhǎng)期堅(jiān)持的事業(yè)。百年前的國家轉(zhuǎn)型期中軍事實(shí)力是政治博弈的核心，百年后的今天，我國仍處于轉(zhuǎn)型期，在世界列國競(jìng)爭(zhēng)的時(shí)代，中央軍事力量的建設(shè)不可輕言放棄。
最后，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求處理好中央與地方的利益沖突，軍事集權(quán)是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的必經(jīng)之路，軍事集權(quán)能夠使國家在國際競(jìng)爭(zhēng)中具有實(shí)力保障，同時(shí)，使國家能夠防止地方主義的政治分裂，整合社會(huì)資源，增強(qiáng)國家認(rèn)同。
后發(fā)現(xiàn)代化國家更需要在中央軍事集權(quán)的前提下，進(jìn)行央地適度分權(quán)，其分權(quán)方式應(yīng)通過法治化實(shí)現(xiàn)。使地方政府積極參與國家治理，發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性。
現(xiàn)代國家的大眾參與要素要求充分發(fā)揮大眾的政治參與，以大眾為基礎(chǔ)的社會(huì)團(tuán)體在中央與地方之間形成緩沖地帶，促進(jìn)央地權(quán)力在法治框架內(nèi)良好運(yùn)行。民初袁氏政府軍事集權(quán)成敗告訴我們，軍事改革需要國家領(lǐng)導(dǎo)者和政治精英共同的智慧和經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行長(zhǎng)期的努力。
注釋：
[①] 劉峰搏：《從地方軍系的發(fā)展看民國時(shí)期中央與地方關(guān)系的演變》，《社會(huì)科學(xué)輯刊》2004年第6期。
[②] 羅志田：《中國文化體系之中的傳統(tǒng)政治統(tǒng)治》，《戰(zhàn)略與管理》1996年第3期。
[③] 熊志勇：《從邊緣走向中心：晚晴社會(huì)變遷中的軍人集團(tuán)》，天津人民出版社1998年版，第59頁。
[④] 馮兆基：《軍事近代化與中國革命》，郭太風(fēng)譯，上海人民出版社1994年版，第294頁。
[⑤] 黎元洪：《致袁總統(tǒng)論軍民當(dāng)分治》，《民國經(jīng)世文編》，北京圖書館出版社2006年版，第2042頁。
[⑥] 袁世凱：《復(fù)黎副總統(tǒng)函》，《民國經(jīng)世文編》，北京圖書館出版社2006年版，第2043頁。
[⑦] 徐勇：《近代中國軍政關(guān)系與“軍閥”話語研究》，中華書局2009年版，第180頁。
[⑧] 國民協(xié)會(huì)共和黨：《主張軍民分治文》，《民國經(jīng)世文編》，北京圖書館出版社2006年版，第2046頁。
[⑨] 共和建設(shè)討論會(huì)：《主張軍民分治文》，《民國經(jīng)世文編》，北京圖書館出版社2006年版，第2046-2047頁。
[⑩] 李大釗：《裁都督橫議》，《民立報(bào)》1913年6月1日。
[11] 《關(guān)于官制行政裁兵理財(cái)之辦法》，《宋教仁集》，中華書局2011年版，第398-399頁。
[12] 轉(zhuǎn)引自徐勇：《近代中國軍政關(guān)系與“軍閥”話語研究》，中華書局2009年版，第181頁。
[13] 高一涵：《省權(quán)與省長(zhǎng)》，《憲法公言》1916年11月20日，第8頁。
[14] 吳宗慈：《中華民國憲法史》，于明等點(diǎn)校，法律出版社2103年版，第345頁。
[15] 谷麗娟：《中華民國國會(huì)史》，中華書局2012年版，第379-380頁。
[16] 《致袁世凱及各省都督電》，《蔡松坡集》，上海人民出版社1984年版，第498頁。
[17] 九省都督：《反對(duì)軍民分治文》，《民國經(jīng)世文編》，北京圖書館出版社2006年版，第2047—2049頁。
[18] 四川政界軍界：《致大總統(tǒng)及各機(jī)關(guān)論軍民分治》，《民國經(jīng)世文編》，北京圖書館出版社2006年版，第718頁。
[19] 費(fèi)正清主編：《劍橋中華民國史》，章建剛等譯，上海人民出版社1991年版，第383頁。
[20] 費(fèi)正清主編：《劍橋中華民國史》，章建剛等譯，上海人民出版社1991年版，第386頁
[21] 杰克曼：《不需暴力的權(quán)力——民族國家的政治能力》，歐陽景根譯，天津人民出版社2005年版，第52頁
[22] 西達(dá)·斯考切波：《國家與社會(huì)革命》，何俊志等譯，上海世紀(jì)出版社2007年版，第31頁。
[23] 湖南社會(huì)科學(xué)院：《黃興集》，中華書局1981年版，第141頁。
[24] 汪朝光：《民國的初建（1912-1923）》，鳳凰出版?zhèn)髅郊瘓F(tuán)、江蘇人民出版社2007年版，第26頁。
責(zé)任編輯：近復(fù)
微信公眾號(hào)
儒家網(wǎng)
青春儒學(xué)
民間儒行
微信公眾號(hào)
儒家網(wǎng)
青春儒學(xué)
民間儒行