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古代的政府機(jī)構(gòu)是不是很簡(jiǎn)易？

作者：吳鉤

來(lái)源：作者賜稿

          節(jié)選自 吳鉤《宋潮：變革中的大宋文明》

在我們的印象中，中國(guó)古代的地方政府機(jī)構(gòu)非常簡(jiǎn)易，幾乎沒(méi)有什么職能部門(mén)，一個(gè)州縣通常配置一名行政長(zhǎng)官以及三二名佐貳官而已，以致有一些海外漢學(xué)家對(duì)此很驚奇，感嘆說(shuō)：“中華帝國(guó)有一個(gè)不可思議的地方，就是它能用一個(gè)很小的官員編制，來(lái)統(tǒng)治如此眾多的人口?！?o:p>

事實(shí)是不是如此呢？

耳聞不如目見(jiàn)，我們還是回到歷史現(xiàn)場(chǎng)，參觀(guān)一回宋朝的地方衙門(mén)吧。

動(dòng)身之前，我們先簡(jiǎn)單了解一下宋朝的地方政府層級(jí)。宋朝地方政府建制為虛三級(jí)制：路—州府—縣。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，路只是大監(jiān)察區(qū)，并非一級(jí)政府，不設(shè)首長(zhǎng)，只置轉(zhuǎn)運(yùn)司轄一路民政與常賦，提點(diǎn)刑獄司轄一路司法，提舉常平司轄一路財(cái)稅（常賦之外），安撫司轄一路軍政。四司互不統(tǒng)屬，平行運(yùn)轉(zhuǎn)。

縣是宋朝的基層政府，以知縣為行政長(zhǎng)官，縣丞為副長(zhǎng)官，又置主簿分掌一縣民政與財(cái)稅，縣尉分掌一縣之社會(huì)治安，此外又有若干管理場(chǎng)務(wù)的“監(jiān)當(dāng)官?？偟膩?lái)說(shuō)，由于縣范圍較小，事務(wù)較簡(jiǎn)，縣一級(jí)政府部門(mén)的設(shè)置也相對(duì)簡(jiǎn)單。

宋朝的州郡一級(jí)政府，含府、州、軍、監(jiān)，既要統(tǒng)轄縣政，又要臨事親民，公務(wù)繁劇，因此配置的政府部門(mén)最為發(fā)達(dá)。宋王朝的地方政治重心，也是放在州郡上。宋太宗曾跟宰相說(shuō)：“刺史之任，最為親民，茍非其人，則民受其禍?！贝淌芳粗菘さ男姓L(zhǎng)官，一般叫做知州（知府、知軍、知監(jiān)）。我們現(xiàn)在要參觀(guān)的便是州郡一級(jí)的政府機(jī)構(gòu)。

讓我們先到臨安府（今浙江杭州）的府治轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)。臨安府為南宋都城，又有附郭縣，一城之內(nèi)駐有中央、路、府、縣四個(gè)層級(jí)的政府機(jī)構(gòu)，為避免走馬觀(guān)花，我們只好將中央、路與縣級(jí)機(jī)構(gòu)放在一邊，只參觀(guān)州郡衙門(mén)及其附屬機(jī)構(gòu)。

杭州州治舊址原本在吳王宮，南宋時(shí)朝廷駐蹕于此，升杭州為臨安府，州治（府治）遂遷至清波門(mén)之北，以?xún)粢蛩鹿驶慕ǘ伞?o:p>

宋代的州郡衙門(mén)，盡管規(guī)模大小不一、內(nèi)部結(jié)構(gòu)有異，但配置的政府部門(mén)卻是差不多的。穿過(guò)府治的大門(mén)、儀門(mén)，首先映入我們眼簾的是一座五開(kāi)間、九脊頂?shù)男蹅ソㄖ鞘桥R安府治的正堂、知府的辦公大廳，叫做“設(shè)廳”。知府作為一府之長(zhǎng)，“掌總領(lǐng)郡務(wù)，宣布詔條，……其戶(hù)口、賦役、錢(qián)谷、獄訟聽(tīng)斷之事，率舉以法，凡兵民之政皆總焉”。所以其辦公的設(shè)廳也位于府衙的中軸線(xiàn)上。

設(shè)廳西邊，也有一座規(guī)格略小一點(diǎn)的廳堂，這是臨安知府與副職、幕僚聯(lián)合辦公的地方，叫做“僉廳”（或“都廳”）。

臨安府的副職乃是通判。作為州郡的副行政長(zhǎng)官，通判與知府（知州）共同管理郡政，“凡兵民、錢(qián)谷、戶(hù)口、賦役、獄訟聽(tīng)斷之事，可否裁決，與守臣（知州）通簽書(shū)施行”。知州簽發(fā)的政令，須有通判副署同意，方能生效。宋時(shí)通判又有“監(jiān)州”之名，有權(quán)監(jiān)察知州，“知州有不法者，得舉奏之”，所以嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，宋朝的州通判，既非知州的副貳，又非知州的屬官，他們敢與知州爭(zhēng)權(quán)，“每云‘我是監(jiān)郡，朝廷使我監(jiān)汝’，（知州）舉動(dòng)為其所制”。打個(gè)不是很準(zhǔn)確的比方，宋時(shí)通判有點(diǎn)像州檢察長(zhǎng)兼副州長(zhǎng)，地位遠(yuǎn)高于明清時(shí)期的通判。臨安府是大郡，配有通判三員，其辦事機(jī)構(gòu)分為通判北廳、通判南廳與通判東廳，都位于府治南面。

知府與通判并不是光棍司令，朝廷還給他們配置了若干幕僚與屬官佐理郡政。宋朝州郡的僚屬實(shí)際上來(lái)自?xún)蓚€(gè)系統(tǒng)：一是晚唐—五代時(shí)藩鎮(zhèn)自辟的幕僚，包括判官、推官、節(jié)度掌書(shū)記與觀(guān)察支使，叫做“幕職官”；一是唐朝州政府配備的掾?qū)伲ㄤ浭聟④?、司理參軍、司法參軍與司戶(hù)參軍，叫做“諸曹官”。這兩個(gè)系統(tǒng)都被宋王朝繼承下來(lái)，合并為州郡政府的屬官，不過(guò)兩者的職能又略有區(qū)別，一般來(lái)說(shuō)，幕職官更像是州郡長(zhǎng)官的助理，而諸曹官則像是州郡政府的屬官。

我們先來(lái)說(shuō)幕職官。判官為幕職官之長(zhǎng)，“掌裨贊郡政，總理諸案文移，斟酌可否，以白于其長(zhǎng)（長(zhǎng)官）而罷行之”，類(lèi)似于州政府秘書(shū)長(zhǎng)。判官如果由京朝官擔(dān)任，又稱(chēng)“簽書(shū)某州判官?gòu)d公事”，簡(jiǎn)稱(chēng)“簽判”。

推官的職掌跟判官差不多：“判官、推官掌受發(fā)符移，分案治事”，不過(guò)排序在判官之后，相當(dāng)于州政府副秘書(shū)長(zhǎng)。

節(jié)度掌書(shū)記與觀(guān)察支使一般不并置，因?yàn)樗麄兊穆殭?quán)相同，均為掌管州郡的箋奏公文，有點(diǎn)像州政府的文字秘書(shū)。

一個(gè)州郡配備多少名幕職官，跟該州的政治地位（州格）有關(guān)。臨安府是政治地位很高的節(jié)度州，設(shè)有簽判、觀(guān)察判官各一員，節(jié)度推官、觀(guān)察推官各一員，他們的官廨分別為簽判廳（位于府治北面）、觀(guān)察判官?gòu)d、節(jié)度推官?gòu)d（均位于府治大門(mén)東側(cè)）、觀(guān)察推官?gòu)d（位于簽判廳之西）。臨安府的判官與推官還轄有一個(gè)法院，叫做“當(dāng)直司”（位于設(shè)廳之東）。

知府、通判、幕職官盡管各有自己的辦公廳，但他們每日需要赴僉廳聯(lián)合辦公，共同處理公務(wù)。

再來(lái)說(shuō)諸曹官。諸曹官之首為錄事參軍，“掌州院庶務(wù)，糾諸曹稽違”，并管理州郡政府的大印，“州印晝則付錄事掌用，暮則納于長(zhǎng)吏”，州郡公文用章，都須經(jīng)錄事參軍之手。其職類(lèi)似于州政府辦公室主任，但宋朝的錄事參軍還兼理訟獄，并轄有一個(gè)法院，叫做“州院”。

司理參軍是州郡的專(zhuān)職法官，“掌獄訟勘鞫之事，不兼他職”，“專(zhuān)于推鞫研覆情實(shí)”，即負(fù)責(zé)刑事案的“事實(shí)審”部分。司法參軍也是專(zhuān)職法官，負(fù)責(zé)刑事案的“法律審”部分，與負(fù)責(zé)“事實(shí)審”部分的司理參軍相互制衡，形成宋朝特有的“鞫讞分司”制度。司戶(hù)參軍則“掌戶(hù)籍賦稅、倉(cāng)庫(kù)受納”，兼理民商事訴訟。

諸曹官也各有自己的辦事機(jī)構(gòu)。錄事參軍的官廨叫錄參廳（有時(shí)也稱(chēng)州院、府院，兼作州府的法院），司理參軍的官廨叫司理院，司法參軍的官廨叫司法廳，司戶(hù)參軍的官廨叫司戶(hù)廳。一個(gè)州郡配備多少名曹官，取決于該州的人口多寡、事務(wù)繁簡(jiǎn)（州等）。臨安府是大郡，司理院置有兩所，分為左司理院和右司理院。這些官廨都分布在臨安府治中軸線(xiàn)的東西兩側(cè)。

臨安府的屬官還包括府學(xué)教授。宋朝的府（州）學(xué)教授主轄一郡教育，通常由飽學(xué)之士擔(dān)任，按熙寧以來(lái)形成的慣例，學(xué)官須通過(guò)“資格考試”才可獲得任職，這叫做“試學(xué)官”。臨安府的府學(xué)教授有兩員，他們的辦公室是教授廳，“于（府）學(xué)之南為東廳，西為西廳”。

參觀(guān)至此，我們可以知道，臨安府衙的政府機(jī)構(gòu)有設(shè)廳（州長(zhǎng)辦公廳），通判北廳、通判南廳、通判東廳（均為副州長(zhǎng)辦公廳），簽判廳（州政府秘書(shū)長(zhǎng)辦公室），教授東廳、教授西廳（相當(dāng)于教育廳兼校長(zhǎng)辦公室），觀(guān)察判官?gòu)d、節(jié)度推官?gòu)d、觀(guān)察推官?gòu)d（均相當(dāng)于州政府副秘書(shū)長(zhǎng)辦公室），府院（州政府辦公室兼州法院），當(dāng)直司、左司理院、右司理院、司法廳（均為州法院），司戶(hù)廳（州民事法庭）。

但我們看到的僅僅是臨安府的行政與司法機(jī)關(guān)，臨安府還設(shè)置了大量的經(jīng)濟(jì)部門(mén)，散落在府衙內(nèi)外，如常平倉(cāng)、鎮(zhèn)城倉(cāng)、交木場(chǎng)、抽解竹木場(chǎng)、回易庫(kù)、常平庫(kù)、公使錢(qián)庫(kù)、公使酒庫(kù)、公使醋庫(kù)、紅亭醋庫(kù)、棚前醋庫(kù)、北比較醋庫(kù)、都醋庫(kù)、樓店務(wù)、都稅務(wù)、都作院，等等。

此外，臨安府又設(shè)立了四個(gè)具有公共救濟(jì)功能的機(jī)構(gòu)，分別是慈幼局，在府治東邊的中和坊內(nèi)；施藥局，在慈幼局之北；養(yǎng)濟(jì)院，共有六處，一處在西湖邊的寶勝院，一處在杭城艮山門(mén)外，四處在善化坊；漏澤園，共有一十二處，在附郭的錢(qián)塘縣、仁和縣轄區(qū)內(nèi)。

如此齊全的政府部門(mén)配置，已經(jīng)很難用“很小的官員編制”來(lái)描述了。

責(zé)任編輯：近復(fù)