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完善香港、澳門《基本法》人大釋法機(jī)制的建議

作者：劉海波

來(lái)源：作者授權(quán) 儒家網(wǎng) 發(fā)布

時(shí)間：孔子二五七零年歲次己亥六月廿三日癸亥

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香港、澳門《基本法》“特別行政區(qū)法院提請(qǐng)——人大常委會(huì)解釋基本法”這一機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)并不暢通。一國(guó)兩制的復(fù)雜性、基本法的框架性、香港法治的特點(diǎn)，聯(lián)邦制普通法國(guó)家司法權(quán)的安排，都說(shuō)明完善此人大釋法機(jī)制對(duì)“一國(guó)兩制”的成功極為關(guān)鍵。完善人大釋法機(jī)制，需要比較中國(guó)大陸與香港法律解釋體制的不同，找到銜接難點(diǎn)；借鑒歐洲聯(lián)盟類似法律解釋體制運(yùn)轉(zhuǎn)的情形。本文建議在人大常委會(huì)建立司法性的法律解釋委員會(huì)，加上其他措施，使特別行政區(qū)法院關(guān)鍵是香港法院在案件中能夠主動(dòng)提請(qǐng)釋法。目前條件下，上述建議的實(shí)現(xiàn)不存在不可克服的障礙。

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一、人大釋法機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)有待完善

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《香港特別行政區(qū)基本法》與《澳門特別行政區(qū)基本法》規(guī)定了全國(guó)人大常委會(huì)和特別行政區(qū)法院對(duì)基本法的解釋權(quán)（分別為第158條和第143條），同時(shí)又規(guī)定了特別行政區(qū)享有獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)（分別為第19條和第19條）。迄今為止，人大常委會(huì)5次釋法，每一次都引起很大的爭(zhēng)議。

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客觀地說(shuō)，人大釋法機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)并不暢通，主要表現(xiàn)在人大釋法與特別行政區(qū)法院之間的銜接。無(wú)論是香港還是澳門，法院都對(duì)基本法做了多次解釋（香港的情況尤甚），但僅有一次請(qǐng)求全國(guó)人大常委會(huì)解釋基本法。在香港，哪怕案件審理中的當(dāng)事人要求法院提請(qǐng)人大釋法，法院也沒(méi)有采納。如果說(shuō)，自兩個(gè)基本法實(shí)施以來(lái)，竟然只有一起案件關(guān)系到中央人民政府管理的事務(wù)或關(guān)系到中央與特別行政區(qū)關(guān)系，從世界范圍內(nèi)的相關(guān)司法實(shí)踐看，并不令人信服。須知，在美國(guó)，法院遇到一個(gè)普通案件（如兩船爭(zhēng)運(yùn)航線之吉布斯訴奧格登案），而關(guān)系到聯(lián)邦與州之間的關(guān)系，實(shí)為平常。通過(guò)判例累積，美國(guó)法院且發(fā)展出聯(lián)邦與州之間關(guān)系的普通法。香港基本法158條、澳門基本法143條的規(guī)定與《歐洲共同體條約》第234條類似，歐洲聯(lián)盟法院受理數(shù)量最多的案件就是由成員國(guó)法院提交的初步裁決申請(qǐng)。通過(guò)初步提交和初步裁決程序，歐洲法院決定了聯(lián)盟法律中的某些最重要的原則。

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二、完善人大釋法與法院銜接機(jī)制的至關(guān)重要性

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1、《基本法》的框架性與“一國(guó)兩制”實(shí)踐的復(fù)雜性、細(xì)節(jié)性

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在起草《香港特別行政區(qū)基本法》時(shí)，鄧小平就曾經(jīng)講過(guò)，基本法不宜太細(xì)?！痘痉ā肪哂锌蚣苄栽瓌t性的特點(diǎn)，不可能確定細(xì)節(jié)，不可能對(duì)未來(lái)的一切情形進(jìn)行詳盡完美的規(guī)定。這需要在實(shí)踐中解決所遇到的問(wèn)題，使整個(gè)制度體系逐步完善。正如《“一國(guó)兩制”在香港特別行政區(qū)的實(shí)踐》白皮書(shū)所言，“一國(guó)兩制”作為一項(xiàng)新生事物，需要在實(shí)踐中不斷探索、開(kāi)拓前進(jìn)?！?o:p>

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“一國(guó)兩制”要成功運(yùn)轉(zhuǎn)，可不是一件簡(jiǎn)單的事情，而是需要高度復(fù)雜的安排，維系之需要高度的平衡技巧，避免成為“裂開(kāi)房子”的悲劇。魔鬼往往在細(xì)節(jié)中，深刻影響社會(huì)生活的是方方面面的不起眼規(guī)則集合，需要防微杜漸，仔細(xì)分類逐項(xiàng)考慮，避免日積月累的侵蝕制度基石傾向。

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將眼光放長(zhǎng)遠(yuǎn)一些，我們應(yīng)該知道，涉及到中央與特別行政區(qū)關(guān)系與中央政府管理的事項(xiàng)只會(huì)越來(lái)越多。在特別行政區(qū)，中央政府直接管治的領(lǐng)域并不能局限于傳統(tǒng)的國(guó)防與外交。如果發(fā)生國(guó)家安全和金融安全的挑戰(zhàn)呢？無(wú)論在香港與在大陸，香港居民作為中華人民共和國(guó)的公民權(quán)利保障與擴(kuò)展都是一個(gè)重要問(wèn)題，而大陸居民在香港也不是外國(guó)人。

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2香港法治的特殊性

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基本法規(guī)定的人大釋法機(jī)制不能與大陸的人大常委會(huì)法律解釋規(guī)定等量齊觀。在兩個(gè)特別行政區(qū)中，香港的份量又極端重要。香港是中國(guó)唯一的普通法（判例法）地區(qū)，因此香港法治具有特殊性。除了司法獨(dú)立的傳統(tǒng)、法律人特有的職業(yè)驕傲等之外，一個(gè)普通法地區(qū)，在司法審判中，法院制法是自然而然。對(duì)于普通法國(guó)家的憲法來(lái)說(shuō)，法院制定的憲法法無(wú)比重要，是法律學(xué)生學(xué)習(xí)憲法的主要內(nèi)容。

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確實(shí)有一部簡(jiǎn)明扼要的《香港特別行政區(qū)基本法》，居于香港法律的最高位階，盡管全國(guó)人大可以修改，可是并不容易，畢竟有當(dāng)年的中英協(xié)議和“一國(guó)兩制”的承諾。香港的法院，確實(shí)有巨大的空間，本身也不缺乏技巧，通過(guò)判例發(fā)展基本法法，也就是基本法的案例法。結(jié)果，香港法院在發(fā)展中央與特別行政區(qū)的關(guān)系的案例法。關(guān)系到中央人民政府管理的事務(wù)或關(guān)系到中央與特別行政區(qū)關(guān)系的各種復(fù)雜問(wèn)題，如果由特別行政區(qū)的法院作為最終的裁決者，其不合理自不待言，“一國(guó)兩制”終將受到危害。

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香港法治發(fā)展的正面經(jīng)驗(yàn)，本來(lái)應(yīng)該被吸納成為中國(guó)法治建設(shè)的一部分，成為其中的建設(shè)性力量而非顛覆性力量?！耙粐?guó)兩制”構(gòu)想的實(shí)踐理性精神，同香港固有的制度精華——普通法法治的氣質(zhì)與技巧，本來(lái)應(yīng)該是相契合而非對(duì)立的。全國(guó)人大的釋法機(jī)制與香港法院，本應(yīng)結(jié)合成緊密統(tǒng)一的制度，共同為保障“一國(guó)兩制”的良好運(yùn)轉(zhuǎn)做出貢獻(xiàn)，也為人類的制度實(shí)踐做出探索。在這個(gè)過(guò)程中，香港的法律人也許將學(xué)到至關(guān)重要的東西“中國(guó)主體性”。對(duì)于中央來(lái)說(shuō)，武力和利益并不缺乏，但是治理香港至關(guān)重要的是爭(zhēng)取人心，要說(shuō)道理，人大釋法就是給香港精英以“法言法語(yǔ)”講道理。

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3、聯(lián)邦制普通法國(guó)家司法權(quán)是高度統(tǒng)一的

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需要注意的是，在聯(lián)邦制普通法國(guó)家，司法的安排是高度統(tǒng)一的。美國(guó)有兩套司法體系，但在根本上只有一個(gè)最高法院，而不是有五十一個(gè)最高法院。加拿大最高法院、上訴法院和每個(gè)省的高級(jí)法院這些主要的法院的法官是由聯(lián)邦政府任命的，費(fèi)用亦是由聯(lián)邦政府支付的。澳大利亞同樣也是聯(lián)邦體制，但其聯(lián)邦法院體系是非常有限的。

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4、其他機(jī)制重要但是不足夠

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《基本法》也規(guī)定了其他機(jī)制保障“一國(guó)兩制”，全國(guó)人大常委會(huì)要對(duì)特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律予以備案審查，中央人民政府任命行政長(zhǎng)官。也就是說(shuō)，人大常委會(huì)可以事實(shí)上否決立法會(huì)法案，中央政府可以對(duì)行政長(zhǎng)官不予任命。但是，除非出現(xiàn)極為緊急的事態(tài)，上述權(quán)力不宜行使。因?yàn)閷?duì)普選產(chǎn)生的行政長(zhǎng)官不予任命，或者對(duì)普選產(chǎn)生的立法會(huì)通過(guò)的法案事實(shí)上予以否決，政治上都具有太大的代價(jià)。

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人大常委會(huì)在香港法院作出不符合基本法的裁決之后，進(jìn)行釋法，這不僅會(huì)直接推翻香港法院的判決，而且人大釋法的規(guī)定需到下一輪官司判決時(shí)才能體現(xiàn)，需時(shí)長(zhǎng)，難免造成社會(huì)震蕩。

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總的來(lái)說(shuō)，這些機(jī)制，適于解決重大的政治問(wèn)題，但不合適處理影響社會(huì)社會(huì)生活具有日積月累效應(yīng)的制度與政策細(xì)節(jié)，后者卻是香港法院的專長(zhǎng)。

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三、大陸法律解釋體制對(duì)銜接機(jī)制的不利影響

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在中國(guó)大陸，實(shí)行以全國(guó)人大常委會(huì)的解釋權(quán)為核心和主體的各機(jī)關(guān)分工配合的法律解釋體制?；诜山忉尩闹黧w可分為立法解釋與行政解釋、司法解釋。前者解決“法律本身的問(wèn)題”，后者解決“具體應(yīng)用法律的問(wèn)題”。法律解釋的效力等級(jí)是清晰的，立法解釋的效力最高，其他國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)法律的解釋效力低于立法解釋，與立法解釋抵觸的無(wú)效。最高人民法院的司法解釋在中國(guó)大陸的司法實(shí)踐中地位極為重要。

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在大陸所有的法律解釋都具有普遍效力。最高人民法院的司法解釋，即使是“批復(fù)”，都是“立法性”的。但法律解釋可以區(qū)分為涉訟的法律解釋和非涉訟的法律解釋，這個(gè)區(qū)別極端重要。不僅是最高人民法院的“批復(fù)”，是涉及訴訟的，相當(dāng)于一個(gè)案件的法律審。人大常委會(huì)的法律解釋可能因?yàn)槠胀ㄔV訟的一個(gè)案件引發(fā)，既具有普遍效力，又能夠當(dāng)下事實(shí)上決定一個(gè)案件的判決結(jié)果。比如，法官在辦案時(shí)發(fā)現(xiàn)法律的含義有多種解釋，就中止案件審理，報(bào)告所在法院，由所在法院報(bào)告最高人民法院，由最高人民法院根據(jù)《立法法》向全國(guó)人大常委會(huì)提出解釋要求，再由全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行解釋和做出決定，最后，法院根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)的決定，恢復(fù)對(duì)案件審理和做出判決。不過(guò)，僅僅理論上是這樣，這種情形沒(méi)有實(shí)際發(fā)生。涉及訴訟的法律解釋，更接近于對(duì)不涉及事實(shí)問(wèn)題的對(duì)案件的法律審，其性質(zhì)與其說(shuō)是立法性的，不如說(shuō)是司法性的。全國(guó)人大常委會(huì)作為一個(gè)議會(huì)性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，沒(méi)有充分的程序上和人員上的準(zhǔn)備來(lái)從事這一工作。

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大陸的法律解釋體制，由于并非普通法地區(qū)，由于黨的領(lǐng)導(dǎo)的整合作用，由于法院一般都講政治講大局，由于最高法院司法解釋和案例指導(dǎo)的作用，在運(yùn)轉(zhuǎn)中沒(méi)有發(fā)生類似《基本法》釋法機(jī)制的問(wèn)題。

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普通法地區(qū)遵循的是一種獨(dú)特的分權(quán)邏輯，特別是政治權(quán)力和司法權(quán)力的分立。普通法法院保持高度獨(dú)立，對(duì)于案件有壟斷的和最后的裁判權(quán)，法律解釋是法官審判活動(dòng)的一個(gè)部分，有時(shí)是法官為求得案件判決結(jié)果而使用的一種修辭技巧。無(wú)論法官怎么樣解釋法律，其效力僅限于他所審理的案件，而不能具有普遍的效力。但由于遵循先例制度的存在，法院特別是最高法院在具體案例中法律解釋，在實(shí)際上具有和立法幾乎同樣的效果。

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四、歐洲聯(lián)盟法律制度運(yùn)轉(zhuǎn)所揭示之問(wèn)題

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歐洲聯(lián)盟的司法機(jī)構(gòu)有設(shè)在盧森堡的歐洲正義法院。歐洲共同體條約規(guī)定：歐洲正義法院應(yīng)保證法律在本條約的解釋和應(yīng)用中獲得遵守。保證歐洲聯(lián)盟法律在成員國(guó)的統(tǒng)一解釋和適用是歐洲法院的重要職責(zé)，歐洲法院的初步裁決是其中非常重要的途徑。《歐洲共同體條約》第234條（前177條）特別規(guī)定，當(dāng)成員國(guó)法院遇到與對(duì)《條約》的解釋有關(guān)的問(wèn)題時(shí)，法院可以中止訴訟程序，并請(qǐng)求歐洲正義法院對(duì)《條約》的正確解釋做出初步裁決。如果該國(guó)法院是終審法院，則它必須請(qǐng)求歐洲法院做出初步裁決。裁決一旦做出，即發(fā)回國(guó)內(nèi)法院，國(guó)內(nèi)法院再以此為基礎(chǔ)對(duì)相關(guān)案件進(jìn)行裁定。由此，成員國(guó)法院和歐洲法院成為了一個(gè)統(tǒng)一的司法體系。從表面上看，《條約》第234條，并非授權(quán)歐洲法院代替各成員國(guó)法院去決定案件，它是成員國(guó)法院的訴訟程序中的一個(gè)步驟。它僅闡釋案件所涉及的聯(lián)盟法律，然后由成員國(guó)法院結(jié)合歐洲法院的“初步裁決”和案件事實(shí)，做出最終決定。但是，在實(shí)踐中初步裁決留給國(guó)內(nèi)法官做出最后裁決的自由裁量權(quán)和靈活性少得可憐。歐洲法院受理數(shù)量最多的案件是由成員國(guó)法院提交的初步裁決申請(qǐng)。通過(guò)初步提交和初步裁決程序，歐洲法院決定了共同體法律中的某些最重要的原則。從歐洲聯(lián)盟法律制度運(yùn)轉(zhuǎn)的情況看，成員國(guó)法院的初步提交和歐洲法院的初步?jīng)Q定乃是一個(gè)非常巧妙的程序，運(yùn)轉(zhuǎn)十分成功。何以如此？本文認(rèn)為一個(gè)必須的條件是初步提交的對(duì)象乃是法院，以司法程序來(lái)得到初步裁決。相反，一些政治性的議題，盡管以訴訟的形式出現(xiàn)，卻無(wú)法在法院有效解決。

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我國(guó)人大釋法機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)不暢的是與法院的銜接方面。本文以為，不能籠統(tǒng)地談?wù)撊舜蟪Ｎ瘯?huì)對(duì)基本法的解釋權(quán)，分明有兩種性質(zhì)迥異的基本法解釋：立法性的和司法性的，前者應(yīng)當(dāng)和17條的立法否決權(quán)歸為一類；后者是來(lái)自法院的提請(qǐng)，此類法律解釋工作的性質(zhì)如果參考?xì)W洲法院初步裁決的情況，可以明了為司法性質(zhì)的。

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五、完善人大釋法機(jī)制的具體辦法

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1、全國(guó)人大常委會(huì)需要完善程序和機(jī)構(gòu)。本文建議，可以單獨(dú)成立7—15人規(guī)模的全國(guó)人大法律解釋委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)具體案件中的由法院提交的法律解釋問(wèn)題。這個(gè)委員會(huì)事實(shí)上以法院的方式運(yùn)轉(zhuǎn)，但其裁決，以人大常委會(huì)的名義發(fā)布，與英國(guó)上院司法委員會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的方式類似。

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2、完善人大釋法機(jī)制，人大常委會(huì)程序上和人員上的準(zhǔn)備僅是一個(gè)方面，另一個(gè)方面是特別行政區(qū)法院的主動(dòng)提請(qǐng)。本文建議強(qiáng)硬與溫和兩種辦法供參考。

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強(qiáng)硬的辦法是人大常委會(huì)解釋《香港特別行政區(qū)基本法》第158條與《澳門特別行政區(qū)基本法》第143條。規(guī)定在特別行政區(qū)終審法院案件審理中，無(wú)論是關(guān)系到中央與特別行政區(qū)關(guān)系、關(guān)系到中央管理事項(xiàng)，還是這種關(guān)系并不確定，只要當(dāng)事人請(qǐng)求，法院應(yīng)該主動(dòng)提請(qǐng)人大釋法。

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溫和的辦法是促使澳門的法院在完善人大釋法機(jī)制方面做出示范性貢獻(xiàn)。如果澳門特別行政區(qū)終審法院，在案件審理中，除了那些非常明顯只關(guān)系到澳門特別行政區(qū)自治范圍內(nèi)事務(wù)外，只要案件關(guān)系到中央人民政府管理的事務(wù)或關(guān)系到中央與特別行政區(qū)關(guān)系，或者是否存在這種關(guān)系有爭(zhēng)議，就主動(dòng)提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行基本法解釋。那么，一方面，將促使人大常委會(huì)完善基本法解釋的程序和機(jī)構(gòu)；另一方面，將對(duì)香港特別行政區(qū)法院形成示范效應(yīng)。香港和澳門的特別行政區(qū)自治制度，在中國(guó)的政治法律制度中，可以單獨(dú)歸為一個(gè)大類。香港運(yùn)行的普通法，著重于案件事實(shí)的分類，在許多案件中，發(fā)生在香港或澳門這個(gè)事實(shí)的區(qū)別并不重要，可以歸為同類案件。一如在美國(guó)關(guān)系到聯(lián)邦政府權(quán)力界限的案件，發(fā)生在羅得島州還是紐約州并不重要。澳門案件引發(fā)的人大常委會(huì)基本法解釋，不是說(shuō)自動(dòng)適用于香港，而是形成一種強(qiáng)烈的示范效應(yīng)，促使極為自信的香港法院自省。

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責(zé)任編輯：近復(fù)

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