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BNO法律變質(zhì)之爭(zhēng)的源起與終局 ???????????????????????????

作者：田飛龍

來源：作者授權(quán) 儒家網(wǎng) 發(fā)布

??????????原載于 香港《明報(bào)》，發(fā)表時(shí)有適當(dāng)刪節(jié)

時(shí)間：孔子二五七零年歲次庚子臘月二十日庚辰

??????????耶穌2021年2月1日

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2020年下半年，英國(guó)因應(yīng)香港國(guó)安法的制定，宣布修訂國(guó)籍法，將BNO納入英國(guó)公民序列，賦予BNO以“5+1”的居留權(quán)和入籍權(quán)。英國(guó)法律變質(zhì)的理由是中國(guó)制定香港國(guó)安法違反《中英聯(lián)合聲明》，英國(guó)對(duì)香港有“深厚的歷史聯(lián)系和友誼”（約翰遜首相），有道義和法律責(zé)任對(duì)“港英遺民”進(jìn)行法律庇護(hù)。由此，BNO法律變質(zhì)之爭(zhēng)升級(jí)，而中國(guó)最終于2021年1月29日宣布不再承認(rèn)BNO作為旅行證件和身份證件，并保留采取進(jìn)一步措施的權(quán)利，而港府同日發(fā)布配合性執(zhí)行措施，禁止BNO在香港作為任何形式的旅行證件和身份證件，導(dǎo)致BNO在大陸及港澳成為法律上的“廢紙”。

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中國(guó)的理由是，英國(guó)的涉港國(guó)籍法違背《中英聯(lián)合聲明》及其外交備忘錄，破壞香港回歸的完整性與繁榮穩(wěn)定，必須加以針對(duì)性且嚴(yán)厲的對(duì)等反制。變質(zhì)與反制，導(dǎo)致BNO被實(shí)質(zhì)性廢止，并可能導(dǎo)致進(jìn)一步的國(guó)籍法釋法與香港居民法律身份的清晰化，從而塑造“愛國(guó)者治港”的新格局。

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BNO的法律起源

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到底什么是BNO？它在法律上是如何起源和終局的？由于香港居民身份的歷史復(fù)雜性以及國(guó)籍法在港變通執(zhí)行，這個(gè)問題仍有必要從歷史和法律上加以澄清。BNO，即英國(guó)國(guó)民（海外）護(hù)照，是英國(guó)給予特定條件下的香港原殖民地居民的一種身份證件，是對(duì)原來的“英國(guó)屬土公民護(hù)照”的法律替代，因應(yīng)的是香港回歸帶來的新憲制秩序與居民身份的變化。BNO是基于這樣的特殊需要：英國(guó)希望保留給香港殖民地居民“適當(dāng)?shù)匚弧钡植痪哂芯佑?quán)，不能入籍英國(guó)，而中國(guó)考慮到香港的歷史與實(shí)際情況，從照顧香港人利益以及與英國(guó)妥協(xié)處理的角度，對(duì)BNO的國(guó)籍法內(nèi)涵做了變通性解釋和處理。這些源自香港回歸談判的特殊處理方式，記載于1984年12月19日的中英外交備忘錄之中。該備忘錄與《中英聯(lián)合聲明》同日簽署，在法律上構(gòu)成香港“治權(quán)”交接整體計(jì)劃的一部分。

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在1984年的英方備忘錄中，原始聲明是這樣的：“凡根據(jù)聯(lián)合王國(guó)實(shí)行的法律，在一九九七年六月三十日由于同香港的關(guān)系為英國(guó)屬土公民者，從一九九七年七月一日起，不再是英國(guó)屬土公民，但將有資格保留某種適當(dāng)?shù)匚?，使其可繼續(xù)使用聯(lián)合王國(guó)政府簽發(fā)的護(hù)照，而不賦予在聯(lián)合王國(guó)的居留權(quán)?！杨I(lǐng)取聯(lián)合王國(guó)政府簽發(fā)的護(hù)照的人或包括在該護(hù)照上的人，經(jīng)請(qǐng)求有權(quán)在第三國(guó)獲得英國(guó)的領(lǐng)事服務(wù)和保護(hù)。”英國(guó)隨后修訂國(guó)籍法，以BNO作為上述備忘錄提及的“適當(dāng)?shù)匚弧保⒃?987年7月1日開放申請(qǐng)程序。與英國(guó)備忘錄同時(shí)發(fā)布的是中國(guó)備忘錄，其核心要點(diǎn)在于：其一，所有香港中國(guó)同胞，無論是否持有“英國(guó)屬土公民護(hù)照”，都是中國(guó)公民；其二，考慮到歷史和實(shí)際，中國(guó)允許原為“英國(guó)屬土公民”的香港中國(guó)公民使用英國(guó)簽發(fā)的旅行證件去其他國(guó)家和地區(qū)旅行；其三，上述中國(guó)公民在中國(guó)主權(quán)范疇內(nèi)不得因持有英國(guó)旅行證件而享受英國(guó)的領(lǐng)事保護(hù)的權(quán)利。雙方的外交備忘錄被視為對(duì)香港居民國(guó)籍與身份問題的妥當(dāng)解決方案，尊重了中國(guó)主權(quán)與中國(guó)國(guó)籍法，也照顧了英國(guó)關(guān)切及香港居民的實(shí)際利益，是多方妥協(xié)及可接受的法律制度安排。

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外交備忘錄對(duì)BNO施加了清晰而嚴(yán)格的法律限制：其一，法律屬性上僅限于旅行證件，不作為居留權(quán)和公民權(quán)證件；其二，領(lǐng)事保護(hù)權(quán)利不及于中國(guó)主權(quán)范圍，僅僅在“第三國(guó)”有效；其三，BNO持有人在“第三國(guó)”也只能持證向英國(guó)申請(qǐng)領(lǐng)事保護(hù)，中國(guó)駐外使領(lǐng)館不可能為他們提供領(lǐng)事保護(hù)。中方備忘錄刻意凸顯了“旅行證件”與“身份證件”的法理區(qū)分，避免將BNO解釋為“英國(guó)公民”之一種。然而這種處理方式有點(diǎn)“一個(gè)證件，各自表述”的味道，即英國(guó)方面在法律定義、名稱與領(lǐng)事保護(hù)方面實(shí)際上超出了“旅行證件”范疇，只是自我約束不賦予居留權(quán)和公民權(quán)，而中國(guó)方面則有些“睜一只眼閉一只眼”，照顧英國(guó)的“面子”和香港居民的“里子”，對(duì)國(guó)籍法在港實(shí)施加以適當(dāng)變通。在1984年的特定語(yǔ)境下，這種變通對(duì)于迅速完成香港回歸談判、穩(wěn)定香港人心以及保障過渡期平穩(wěn)展開顯然是必要的，而法律上的適當(dāng)妥協(xié)也是難以避免的。中國(guó)考慮到香港人在當(dāng)時(shí)對(duì)英國(guó)的利益與情感聯(lián)系的實(shí)際，考慮到“二選一”的身份選擇困難，而給出緩和性的制度空間。備忘錄的主要內(nèi)容后來納入了1996年全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于《國(guó)籍法》在港實(shí)施的專門解釋之中。

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法律身份的持續(xù)斗爭(zhēng)

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BNO的“備忘錄妥協(xié)”并沒有得到英國(guó)方面的嚴(yán)格遵循。在回歸過渡期，英國(guó)從多方面對(duì)帝國(guó)的撤退進(jìn)行部署，對(duì)中國(guó)治港進(jìn)行預(yù)先的阻撓安排。就香港人身份議題，英國(guó)在1990年違背承諾制定實(shí)施了更加激進(jìn)的“居英權(quán)”計(jì)劃，單方面決定賦予22.5萬名香港中國(guó)同胞以英國(guó)公民身份，這一計(jì)劃囊括了香港各界絕大部分專業(yè)精英人士。可以說，BNO是英國(guó)給香港居民的“大眾護(hù)照”，而“居英權(quán)”則屬于“精英護(hù)照”，從而對(duì)回歸后的香港居民與社會(huì)進(jìn)行延伸聯(lián)系與控制。對(duì)此，1996年全國(guó)人大常委會(huì)的“國(guó)籍法解釋”進(jìn)行了有區(qū)分的斗爭(zhēng)與處理：其一，關(guān)于BNO部分，維持“旅行證件”+“領(lǐng)事保護(hù)限制”的原有安排不變；其二，對(duì)“居英權(quán)”計(jì)劃下的香港英國(guó)公民，完全不予承認(rèn)，這類證件在中國(guó)執(zhí)法范疇既不是旅行證件，也不可訴求領(lǐng)事保護(hù)，其諸項(xiàng)權(quán)利只能依賴英國(guó)單方面保護(hù)；其三，關(guān)于其他外國(guó)的居留權(quán)證件，確認(rèn)按照BNO模式處理，即承認(rèn)為旅行證件并對(duì)領(lǐng)事保護(hù)權(quán)利加以限制。

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這樣來看，從1984年中英外交備忘錄確定下來的國(guó)籍法律原則，到1996年人大釋法，再到2021年初中英雙方的法律斗爭(zhēng)升級(jí)和破局，BNO已走過30余年的歷史光景，如今在“一國(guó)兩制”范疇已經(jīng)被依法廢止。在中國(guó)外交部宣布不再承認(rèn)BNO的時(shí)刻，許多國(guó)人包括香港人還以為只是例行性的宣示，不具有實(shí)際執(zhí)行效力或后果。然而，隨著港府同步推出執(zhí)行措施，BNO廢止令的法律效果即刻而完整地凸顯出來：其一，BNO不能作為香港出入境合法證件；其二，BNO不能在香港作為任何形式的合法身份證明；其三，香港人乘坐來港航班，航空公司需要求出示特區(qū)護(hù)照或香港身份證作為證明；其四，未持有其他有效旅行證件的非中國(guó)籍香港永久居民，可向入境處申領(lǐng)簽證身份書作國(guó)際旅行用途。港府的執(zhí)行措施，確保了在香港特區(qū)管轄權(quán)范疇內(nèi)，BNO已喪失全部法律意義。

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廢止之后的法律進(jìn)程

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從“一國(guó)兩制”法律制度體系的完整性而言，特區(qū)政府的配套執(zhí)行具有合法性，而且特區(qū)政府聲明BNO廢止令是外交事項(xiàng)和中央事權(quán)范疇，不屬于香港自治范圍，特區(qū)政府是依法遵照?qǐng)?zhí)行。這是很重要的法理澄清，在法律上確認(rèn)了香港法院無權(quán)管轄有關(guān)BNO廢止帶來的相關(guān)法律爭(zhēng)議。BNO廢止令當(dāng)然帶來了香港居民旅行權(quán)利的減損，但這種權(quán)利本來就是法定權(quán)利而不是基本權(quán)利，來自于中國(guó)政府與英國(guó)政府之間的外交妥協(xié)與諒解。中國(guó)政府為了反制英國(guó)的背信棄義與權(quán)益侵害而采取反制措施，目的是為了維護(hù)中國(guó)主權(quán)尊嚴(yán)及香港繁榮穩(wěn)定，具有法律上的正當(dāng)性與合比例性。

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那么，BNO廢止之后，有關(guān)法律爭(zhēng)議與斗爭(zhēng)是否就會(huì)結(jié)束呢？筆者以為不一定，因?yàn)椋浩湟唬?guó)開放申請(qǐng)之后的人數(shù)與沖擊力，需要具體的統(tǒng)計(jì)數(shù)字加以評(píng)估，來實(shí)際衡量香港利益的受損程度與制度保護(hù)升級(jí)的必要性；其二，中國(guó)外交部聲明的反制措施留有余地，即“保留采取進(jìn)一步措施的權(quán)利”，這表明不承認(rèn)BNO只是反制的第一步，而不是全部；其三，從法律體系完整性而言，有關(guān)BNO的法律地位調(diào)整，需要人大以“二次釋法”形式對(duì)1996年釋法加以更新與覆蓋，并進(jìn)一步澄清“單一國(guó)籍”在香港的法律內(nèi)涵與執(zhí)行細(xì)則；其四，對(duì)循著“5+1”路徑居留及入籍英國(guó)的香港人，香港本地需修訂有關(guān)法例限制其民事與政治權(quán)利，包括居留權(quán)、福利權(quán)與投票權(quán)，以維護(hù)“愛國(guó)者治港”的社會(huì)政治基礎(chǔ)。

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總之，BNO已成為歷史陳跡，是大英帝國(guó)“殖民遺產(chǎn)”與“殖民情分”的謝幕禮。中英從1984年外交備忘錄的妥協(xié)到2021年最終分道揚(yáng)鑣，折射出“一國(guó)兩制”國(guó)際政治環(huán)境與條件的激烈變遷。國(guó)籍法與法律身份的清晰化，表面上是中英法律斗爭(zhēng)及香港部分居民旅行權(quán)利的減損，實(shí)質(zhì)上是中央對(duì)港全面管治權(quán)與基礎(chǔ)立法者憲制角色的理性展現(xiàn)。新時(shí)代，新香港，新身份，新起點(diǎn)，我們期待“BNO亂局”之后的香港與國(guó)家結(jié)成更加緊密的“命運(yùn)共同體”，在更清晰的“中國(guó)公民”身份認(rèn)同與憲法權(quán)利基礎(chǔ)上，維護(hù)“一國(guó)兩制”的憲制根基，做民族復(fù)興的積極一分子。

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責(zé)任編輯：近復(fù)

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