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2023-2024：香港民主法治體系的變奏發(fā)展

作者：田飛龍

來源：作者授權儒家網(wǎng)發(fā)布，原載香港橙新聞2024年1月1日

「一國兩制」長期堅持，是香港的新秩序和新發(fā)展的關鍵檢驗指標，也是主要信心來源。在覆蓋港澳臺的這一場偉大制度實驗中，香港是中西文明競爭與制度博弈的最典型場域。中國共產(chǎn)黨敢于進行這樣一場跨世紀的制度實驗，證明了其自身的哲學自信和實踐理性：只要歷史時間線拉長，只要和平發(fā)展空間充沛，社會主義主體制度的優(yōu)越性將充分展現(xiàn)，與社會主義良性互動的資本主義社會將從中受益。這是「一國兩制」的政治智慧與制度奧秘所在。

2019至2023年的香港，是「一國兩制」最重大的制度考驗期：香港基本法之自治機制的瓶頸充分暴露，香港區(qū)議會選舉的基層政治風險出現(xiàn)，本土主義與外部干預的疊加風險乘勢擴展，客觀上提出了「一國兩制」重大制度建設的全新命題。重大制度建設，指向了國安立法和選舉修法，指向了「愛國者治港」根本原則的法律化和社會化。

這些制度建設不是香港法律的小修小補或中央的個別條款釋法，而是「一國兩制」法理體系與制度體系的重心確認和安全框架構造。所謂「重心」，是從國家憲制與政策上明晰「主權、安全與發(fā)展利益」的最高原則地位，是國家權威的制度性確認和實質(zhì)性降臨。所謂「安全框架構造」，是對不設防、過度自由、放任外部勢力干預、放任本土民主派不忠誠與損害國家利益的原有制度體系的檢討和更新，是在國家安全與管治權安全領域的制度變革。如果不進行這些重大制度建設，不實事求是地夯實香港管治的法律基礎，不結(jié)構性化解本土勢力和外部勢力勾結(jié)的「顏色革命」風險，「一國兩制」所承諾的全部重要目標都可能陷于失敗。

新制度帶來了新秩序，催生了民主文化革新的可能性。但這些制度元素是香港社會本來較為陌生，甚至存在「抽象反對」之立場與價值偏向的。新制度的「軟著陸」與人心溝通始終是一個未完成的課題。從新選制下立法會到區(qū)議會的「直選投票率」是一個不完整但仍有一定參考意義的民意指標。大量合格選民不參加投票，可能不是對新選制的熟悉與信任，而是陌生與軟對抗。這種軟對抗當然來自某種固化的民主理解和逝去的民主運動時代。西方政治科學有兩大現(xiàn)代發(fā)明：「一族一國」，這是民族國家的法則；「一人一票」，這是民主國家的法則?！敢蛔逡粐箛乐乩_著作為多民族國家的中國及其國族認同，故有十八大以來鑄牢中華民族共同體意識的「共同體」自覺?！赶愀勖褡逭摗辜捌湔畏磩?，也受此影響?！敢蝗艘黄薄股羁逃绊懞退茉熘愀凵鐣拿裰鲀r值觀與民主行動邏輯。這種以西方政治科學原理甚至制度為背景、范式、標準的香港泛民主派文化與政治路線，具有較深的歷史和社會根基，不可能因為國家制度的短時段降臨及反對派政治代表的結(jié)構性出局而驟然改變。長期來看，香港仍會是中西方民主文化與制度競爭的重要場域，對人心認同或?qū)沟拇碳ば詴永m(xù)。將「愛國」與「民主」相結(jié)合的新制度與新秩序，如何轉(zhuǎn)化為香港社會的文化共識與行動習慣，還有很長的路要走。            

《香港國安法》是香港法治體系的最大增量，也是最大變量。香港基本法以自由為本位，《香港國安法》以安全為本位，二者疊加才是「一國兩制」真正均衡與可持續(xù)的法權秩序。但問題是，自由之法行之已久，安全之法姍姍來遲，二者之間如何適配，如何在香港社會、香港司法范疇有機融合，是香港法治發(fā)展史上的重大挑戰(zhàn)。香港本是利益叢集之地，是政治上保持相當模糊度的國際化大都市，從而容納多種勢力在其中生存、發(fā)展、互動乃至合謀，香港的繁榮以及西方體系對香港地位的承認與此有關?！断愀蹏卜ā穼⑾愀鄯ㄖ闻c社會環(huán)境「清晰化」，構造了維護國家安全的專門制度、機構、程序和管轄機制，甚至以「駐港國安公署」的權威形式首次在香港法治體系中植入國家常規(guī)執(zhí)法力量，展現(xiàn)國家對香港「貨真價實」的全面管治權。盡管國安公署至今未直接辦理任何案件，但其存在本身以及可以依法對任何角落之任何主體執(zhí)法本身，就是一直史無前例的穿透性權威。當然，對國家安全與國家執(zhí)法力量的陌生與恐懼可能只是暫時現(xiàn)象，是一直歷史性與制度性的不習慣。隨著《香港國安法》的規(guī)范實施及普通法化，以及駐港國安公署法治形象的清晰化，那些被蠱惑或想像的東西終將煙消云散。但是香港社會對國安法的接受，以及對2024年23條立法的理解和認同，仍然是一個艱巨的法治課題與文化課題。  

美西方對《香港國安法》的反彈甚至比香港本土勢力更大。本土勢力在國安法擠壓下逐步走向政治移民或「港獨國際化」道路，成為國際空間的政治游散群體。從大國崛起的歷史進程來看，總有些群體無法理解和適應類似崛起及其壓力結(jié)構而選擇「政治出走」，這是人類文明史上常見的現(xiàn)象。這一次出走和1997年出走可能有所不同：因中國崛起與「一國兩制」國家權威降臨的不可逆，以及西方體系的衰變，對西方迷戀而對中國恐懼的特定群體在歷史選擇中偏向了西方，其教育、利益、政治觀點及家族安排與西方體系更為契合。但絕大多數(shù)香港人還是留下來了，因而適應新制度和新秩序的進程日益展開和深化。只要「一國兩制」長期堅持，只要國家改革開放與走向世界的戰(zhàn)略持續(xù)下去，只要香港繁榮穩(wěn)定得到延續(xù)，剩下的大多數(shù)就會重新凝聚共識、抓住機遇、催生認同而成為建設新香港的主體力量。加之內(nèi)地背景之企業(yè)與人才精英的結(jié)構性加盟，香港發(fā)展內(nèi)涵與動力反而可能增強，而本土勢力無論在港蟄伏還是在海外活躍，都將日益邊緣化。

美西方的反彈會持續(xù)甚至激烈化：其一，美西方認為《香港國安法》和新選制改變了香港制度的「西方屬性」以及代理人特權，破壞了利用香港「顛覆」中國的長期戰(zhàn)略圖謀，蓬佩奧非常露骨地宣揚過這一點；其二，美國確定了對華遏制的系統(tǒng)性戰(zhàn)略，脫鉤斷鏈與去風險化成為政策共識，以新冷戰(zhàn)思維和總體戰(zhàn)手法試圖「應急」且「全面」地阻斷中華民族偉大復興與中國式現(xiàn)代化進程，延續(xù)西方霸權及其全球性利益網(wǎng)絡；其三，港臺聯(lián)動，對香港的打擊不僅直接破壞中國改革開放的內(nèi)外循環(huán)良性體系，更是對「一國兩制」一劍封喉，以香港失敗個案誤導臺灣對抗到底，此種禍心與民進黨之「今日香港，明日臺灣」的政治引導模式高度契合。上述背景下，美國2020年制定《香港自治法案》并實施一連串制裁，2023年又醞釀推動《香港制裁法案》對國安法官下手，以及《香港經(jīng)貿(mào)辦事處認證法案》對香港經(jīng)貿(mào)地位下手。《香港國安法》實施三年多，與美西方的法理和制度斗爭一直激烈展開，甚至引發(fā)了2022年12月30日的首次國安法釋法。

香港國安法官在此過程中經(jīng)受巨大考驗，不僅有司法職業(yè)內(nèi)部的普通法和制定法溝通難題，還有外部性的制裁打壓對司法心理與司法獨立性的沖擊難題。法官也是人，也有妻兒老小，也有七情六欲，也有正式非正式的海外利益聯(lián)系，也有情感和價值觀，在美國制裁壓力下是否能夠守住法治初心，是否能夠展現(xiàn)香港司法獨立的堅韌性，需要香港社會的充分理解、信任和支持。這是香港法治與司法獨立的一個艱難時刻。2024年的香港法治，重大挑戰(zhàn)有二：其一，23條立法，其松緊如何，民意溝通如何，與《香港國安法》配合銜接如何，對香港營商環(huán)境與國際地位影響如何，都需要周全評估和回應；其二，《香港國安法》實施以來影響最大的「黎智英案」和「初選47人案」如何成判，如何抗住外部干預壓力并遵循普通法原理作出里程碑式判決，推動香港國安普通法的權威形成，是重要的挑戰(zhàn)。我在2021年出版的《香港新秩序：國安與民主的雙重變奏》一書中對上述重大制度建設及其深遠影響及疑難課題做出過較為系統(tǒng)的判斷與討論，至今仍具學術和政策參考意義。

美西方對香港的制裁打壓帶來了「一國兩制」與涉外法治建設的獨特課題。涉外法治是中國法律體系面對西方制裁和自身海外利益擴展必須作出的制度性回應，是介乎內(nèi)地法治與國際法治之間的新興法治領域。這一法治領域在理論、立法和實踐上都還不夠成體系，不夠成熟。某種意義上，只有真正的大國才會嚴肅思考和建設涉外法治，普通國家根本無力在「合規(guī)」之外思考和建設阻斷甚至反制類型的制度。合規(guī)當然是法治應有之義，但所合之「規(guī)」如果來自非法干預和長臂管轄的霸道規(guī)則，那么愈精致的「合規(guī)」就愈精準地受害，甚至損及國家利益。因此，涉外法治不僅有「合規(guī)」，還必須有「阻斷」和「反制」，有制度性斗爭，但這種斗爭必須有國家法治力量介入，企業(yè)和個人難以獨立承擔。在「一國兩制」范疇的香港法治建設中，涉外法治應當如何在中央全面管治權和特區(qū)高度自治權之間展開及配合，是《香港國安法》之后香港法治建設的重要課題。國家已制定《反外國制裁法》、《對外關系法》、《外國國家豁免法》，未來還會繼續(xù)推出涉外法治重要立法以豐富反制斗爭工具箱，香港法治體系如何面對這一課題和挑戰(zhàn)，需要認真研究和選擇。

香港民主法治體系的「重大制度建設」基本完成，但制度實施的重大挑戰(zhàn)依然存在。新制度與新秩序，是民族復興與強國建設在「一國兩制」箱疇的投射與具體化，是一個正當、必然又長期的制度發(fā)展過程。統(tǒng)籌安全與發(fā)展仍是香港「一國兩制」行穩(wěn)致遠、繁榮穩(wěn)定、良政善治的科學法則，在穩(wěn)健夯實安全制度基礎的條件下，香港的新發(fā)展如何解決對內(nèi)融入、對外升級的雙向命題，如何繼續(xù)用好聯(lián)通內(nèi)地與世界體系的橋梁紐帶作用，如何給出一個新香港的生機活力的希望圖景，呼喚「賢能愛國者治港」的系統(tǒng)性生成，這些構成了夏寶龍主任2023年12月22日在全國港澳研究會十周年紀念大會主旨致辭中表達的核心關切。重大制度建設漸次完成，但制度規(guī)范與善治目標之間仍有較大差距，制度實施與人心溝通必須統(tǒng)籌并進，才可真正實現(xiàn)「一國兩制」新時代、新篇章、新秩序的光明前景。

本文寫作得到「一國兩制」領域?qū)W術同道呂英杰、藺劼、謝元媛、文磊、李曉兵的討論啟發(fā)，在此致謝，但文責自負。

作者為中央民族大學法學院副院長、全國港澳研究會理事