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    官辦救濟的困境
    作者：吳鉤
    來源：《華商報》2012-12-15
    
     
    
    中國各代有各種官辦的救濟機構(gòu)，初衷是為濟貧救困、賑災(zāi)恤民，但權(quán)力的深度介入、官僚化的運作，日久都免不了弊病叢生，不但恤不了民，甚至成為“害民”之政。舊時常平倉、義倉與社倉的蛻變過程，給予后人一次又一次的教訓(xùn)。
    
    常平倉大概是中國歷史上最早的建制化官辦公益機構(gòu)（之一），漢代時已有常平倉之設(shè)置。所謂“常平”，乃是指“谷賤時增其賈而糴，以利農(nóng)，谷貴時減賈而糶”，以平抑物價。另外，常平倉也具有政府救濟的功能，“如遇兇荒，即按數(shù)給散災(zāi)民貧戶”。上世紀三十年代，美國羅斯福政府實行新政，還曾將常平倉思想引入美國農(nóng)業(yè)立法。——按錢穆先生的說法，“據(jù)說美國羅斯福執(zhí)政時，國內(nèi)發(fā)生了經(jīng)濟恐慌，聞知中國歷史上此一套調(diào)節(jié)物價的方法，有人介紹此說，卻說是王荊公（王安石）的新法。其實在中國本是一項傳統(tǒng)性的法制?！睋芜^美國農(nóng)業(yè)部長的華萊士也承認，“我接任農(nóng)業(yè)部長后，在最快的時間內(nèi)敦促國會通過立法，把中國古代農(nóng)業(yè)政治家的實踐——‘常平倉’引入美國農(nóng)業(yè)立法中?！?
    
    從初衷看，常平倉不可謂不是“良法”。然而，歷史的經(jīng)驗表明，任何官辦機構(gòu)幾乎都免不了被權(quán)力異化，常平倉施行日久，也淪為“吏以為市，壟斷漁利”之法。漢元帝時，諸儒提出毋與民爭利，請罷常平倉。東漢明帝又擬設(shè)置常平倉，有官員即以常平倉“外有利民之名，而內(nèi)實侵刻百姓，豪右因緣為奸，小民不能得其平”為由，反對復(fù)置常平倉。從漢至清，常平倉的弊病幾乎是定期發(fā)作的。
    
    義倉出現(xiàn)的時間晚于常平倉，始見于隋朝：由官府“令民間每秋家出粟麥一石以下，貧富差等，儲之閭巷，以備兇年”。之后唐太宗又將義倉之法加以完善、推廣，規(guī)定“王公已下墾田，畝納二升”，“貯之州縣，以備兇年”。常平倉之糧出于官，而義倉之糧出于民，由政府強制征收，代為管理，類似于某種強制保險。
    
    在官府力推之下，大唐“天下州縣始置義倉，每有饑謹，則開倉賑給”，義倉良法，看起來很美。然而，很快，義倉之糧便被官府挪作他用，“其后公私窘迫，漸貸義倉支用，自中宗神龍之后，天下義倉費用向盡”。后世見識過社保基金被政府部門挪用來填補財政窟窿的人，對此應(yīng)該不會感到意外。
    
    義倉之敗壞，其害甚于常平倉。原因宋人已說得很清楚了：“常平出于官，義倉出于民。出于官者，官自斂之，其弊雖不足以利民，亦不至于病民。出于民者，民實出之，官實斂之，其斂不但民無給，而官且病之，文移星火，指為常賦?！绷x倉之法，最后變成官府加稅的名目，人民不但得不到救濟，反而被強加了負擔。
    
    社倉是傳統(tǒng)社會的NGO。第一個社倉由南宋士紳魏掞之1150年創(chuàng)立于福建招賢里。稍后（1168年），魏掞之的好友朱熹也在五夫里設(shè)立社倉。宋儒設(shè)置社倉的初衷，是因為他們認為當時的官方救濟如常平倉不盡可靠，那么士紳就應(yīng)當擔起造福鄉(xiāng)里之責，建立民間的自我救濟體系，這樣，鄉(xiāng)人遇到兇歲饑荒時就不必全然依賴有司了。
    
    社倉類似于今日社會賢達所辦理的農(nóng)村小額扶貧信貸，每年在青黃不接的五月份放貸，借米的人戶則在收成后的冬季納還本息。與青苗法不同，社倉由地方士紳組織并管理，人戶是否要借貸也采取自愿原則，“如人戶不愿請貸，亦不得妄有抑勒”。抑勒，就是強制、攤派之意。在朱熹的規(guī)劃中，特別強調(diào)了社倉運作應(yīng)獨立于官方權(quán)力系統(tǒng)之外，不受官府干預(yù)。
    
    1181年，朱熹上奏朝廷，建議在全國推行社倉之法。宋孝宗采納了朱熹之議，下詔推廣社倉，四五十年下來，朱子社倉“落落布天下”。然而，在社倉獲得官府青睞的過程中，隨著國家權(quán)力的介入越來越深，這一NGO組織也慢慢變質(zhì)，最后居然成了“領(lǐng)以縣官，主以案吏”的官辦機構(gòu)，并且跟青苗法一樣暴露出“害民”的弊病，漸漸淪為害民之法，“非蠧于官吏，則蠧于豪家”。值得指出的是，“蠧于官吏”的危害無疑更甚于“蠧于豪家”，因為官吏掌握著“豪家”所沒有的國家權(quán)力。時人俞文豹描述了南宋晚期社倉“蠧于官吏”的情形：一方面官府強制征收倉米，另一方面又將倉米挪作他用，即使遇到荒年，也“未嘗給散”。民間公益給權(quán)力一插手，就變得烏煙瘴氣了。
    
    南宋末，朱熹的“再傳弟子”黃震對官辦的廣德軍社倉進行了“國退民進”的改革，“請照本法（朱子社倉之法）一切歸之民”，即恢復(fù)社倉的NGO本色，委任地方士紳掌管倉米的借貸，官方只負責監(jiān)督社倉“照官秤公平出貸”，而不準插手社倉的具體運作。黃震的社倉改革方向當然是對的。宋代社倉原本就是由士紳發(fā)起于民間、并且在士紳主持下運作良好的社會自組織，又何必要官府插上一腳？
    
    社倉發(fā)展到清代時，又由于受政府控制，也出現(xiàn)了“蠧于官吏”的弊?。骸敖鼇砉贋榻?jīng)理，大半皆藉挪移，日久并不歸款，設(shè)有存余，管理之首事與胥吏亦得從中盜賣”。到清代后期，由于社倉已荒廢，不可修補，又有士紳出來“募捐田畝”，購置房屋設(shè)立義倉，“辦理積倉備荒”。這里的“義倉”，為紳辦，已不同于隋唐時期的官辦義倉。這是義倉的再生。
    
    現(xiàn)在，我們回頭看看常平倉、義倉、社倉的興衰軌跡，似乎可以得出一個道理：官辦的公益救濟，雖然從其初衷看，是“利民之良法”，但只要運行日久，幾乎都無可避免地淪為“害民之惡法”。另一方面，面對官辦機構(gòu)的缺陷或敗壞，儒家士君子也有足夠的熱情與技藝組織民間結(jié)社互助，主持NGO的良性運行。這才是中國傳統(tǒng)社會得以生生不息的內(nèi)在動力。