【盛洪】將反腐勢能變?yōu)楦母飫恿?- 儒家網(wǎng)-北京洙泗文化傳承發(fā)展有限公司

將反腐勢能變?yōu)楦母飫恿?/strong>

作者：盛洪

來源：原載于《中評網(wǎng)》

時間：甲午年閏九月廿六

西歷2014年11月18日

當反腐風暴刮倒周永康以后，我們更明確地知道，所謂“腐敗”肯定不是個別人的道德問題，反腐也不能只靠“反腐”手段就能取得最后勝利。我們所說的“腐敗”其實并不僅僅是腐敗，這個大家都懂得。這不僅是指制度缺陷會導致腐敗，而且是指腐敗會帶來制度性破壞，還是指腐敗的一個重要形式就是扭曲制度。一個腐敗分子能夠從一個普通黨員一路高升到政治高位，不知要經(jīng)過多少道審查，周永康事例說明免疫系統(tǒng)顯然有問題。但這還不是問題的全部。

一個身居高位的腐敗分子對人民和國家的犯罪決不僅僅是貪占了數(shù)億元人民幣，而可能是對這個社會的系統(tǒng)性顛覆。據(jù)說徐才厚手握軍隊升遷大權，竟受賄約16億元。讓我們震驚的不是16億之巨，而是他竟敢拿中國的國家安危做交換。試想一下，如果我們的軍隊指揮官是拿錢換來的，真正的軍事家就會受到排擠；更何況以徐才厚之位高，用錢所買之官豈只團長旅長，而應是極高級別。一旦發(fā)生戰(zhàn)爭，這樣的“軍官”能打仗嗎？這不是毀我長城嗎？這難道能用“貪腐”二字概括得了嗎？

中國的腐敗：個體——群體——制度腐敗

我們很顯然不能把徐才厚案看成是一個孤例。如果身居高位的徐才厚在賣官上作出了“表率”，他的下級不會仿效嗎？如果全軍都是任人為賢，徐才厚豈不是“高處不勝寒”嗎？如果大家都干凈，16億是怎么來的？買了官的人，又會怎樣把錢賺回來？我們只能把徐才厚看成是全社會的一個縮影。這一點已被中央巡視組所證實。四次巡視的47個地區(qū)，有五個地區(qū)存在著嚴重的買官賣官現(xiàn)象，有八個地區(qū)存在著“領導打招呼，拉票賄選，跑官要官，弄虛作假之風?！蔽覀円呀?jīng)知道，貪官不僅是“單干”，而且是拉幫結派。如周永康在中石油和四川省就是任用親信，培植黨羽，以致貪官成窩。

以錢和關系為標準，真正對人民和國家忠誠、有工作能力的人就會受到排擠，以至小人當?shù)?。占?jù)公職的結果不僅是他們多撈點錢，而是會對整個社會產(chǎn)生制度性的破壞。如果他們根本不在乎國家的安危，怎么會在乎百姓的福祉？既然他們拉幫結派，貪腐怎能只限于個人行動？既然他們損害民眾利益和國家利益方面毫無道德底線，怎么能相信他們在處理公共事務時會大公無私呢？既然他們在貪污受賄時懷貪腐之心，我們怎能期待他們在制定政策和法規(guī)時卻變得高尚起來？我們怎么能夠確保他們所立之法、所司之法和所執(zhí)之法是公正無偏的呢？

因而，一個比個人腐敗更大卻更隱秘的腐敗形式就是群體腐敗。所謂“群體腐敗”就是利用手中的公權力為自己的群體牟取利益。這在某種程度上更具有隱蔽性。這是因為，在我們這個社會，為群體爭利益可以堂而皇之。在一個群體中，如果某個人能為本群體爭取到利益，無論是否損害了社會上其他群體，他都會受到本群體大多數(shù)成員的稱贊和擁戴。而爭取群體利益的方式，則是利用該人在公職上的權力。既然是群體，他們也會互相配合。如果一個本群體的人調到更高的職位上，或從國有企業(yè)調到行政部門中去，他就會更多地“關照”本群體。他們或者直接利用手中的行政權力發(fā)布有利于本群體的“通知”或“意見”，或者借起草某部法律的實施細則之機，塞進本群體的私貨。

牟取群體性利益，就必然要損害社會上的其他群體；這種損害并非是一時一事的，而必然要把群體性貪腐利益長期化。而要能夠長期損害其他群體以至整個社會，而又能壓制批評和反擊，就要使這種損害顯得具有“合法性”；而將群體性損害“合法化”的手段，就是使其“制度化”。具體作法，就是建立或修改某些制度，將其扭曲為傾向于該群體的利益，同時損害其他群體的利益；也就是中共十八屆四中全會決定所批評的“將部門利益和地方保護主義法律化?！币蚨?，更大的腐敗就是“制度腐敗”。所謂“更大”，就是制度腐敗所帶來的不當收入可高達千億級甚至萬億級，而造成的有形的和無形的損害，則難以千萬億計；因而也是對中國社會傷害最深的腐敗。

例如，石油領域的“38號文件”（《關于清理整頓小煉油廠和規(guī)范原油成品油流通秩序的意見》）和“72號文件”（《關于進一步清理整頓和規(guī)范成品油市場秩序的意見》），都是國務院辦公廳轉發(fā)原國家經(jīng)貿(mào)委等分別于1999年和2001年制定的行政文件，賦予了石油壟斷企業(yè)從上到下、由內而外的全面壟斷權。根據(jù)《立法法》，這兩個行政文件連最低層級的“部門規(guī)章”都算不上。因為“部門規(guī)章”設立的前提是不能違反憲法和上位法，還要經(jīng)過一個正當程序，包括聽取各方面意見的聽證會等，最后由部門首長簽字。這兩個行政文件連表面文章也沒作足。名稱都叫“意見”，且沒有部門首長簽字。更不用說，它們違反了《憲法》規(guī)定中國實行“社會主義市場經(jīng)濟”原則，設立人為的壟斷權；違反了《立法法》的涉及“基本經(jīng)濟制度”等重大事項要由全國人大立法的規(guī)定，僭越了立法權。

這兩個行政文件連同其它構成石油壟斷的行政文件一起至少損害了消費者群體，其它競爭者群體和資源所在地的民眾群體。據(jù)我們的研究，按同等品質計算，石油壟斷企業(yè)提供的成品油稅前零售價格高于世界其它主要國家的平均水平31%，每年多收消費者約4000億；它們控制原油進口，使地方煉油廠不能充分開工，每年損失約3000億增加值；它們以每噸平均約26元的低價獲得原油開采權，使油氣資源區(qū)，尤其是邊疆地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)的民眾每年損失100-200億元的礦區(qū)使用費收入（天則經(jīng)濟研究所課題組，《原油和成品油市場放開的理論研究與改革方案》）。

把“群體”概念再推廣一點。如果說在1993年分稅制改革時，國有企業(yè)管理層群體還是只有朦朧的群體意識，卻也爭取到了“作為過渡措施”，國有企業(yè)可以“稅后利潤不上交”；但馬上感受到了“不交利潤”的巨大好處，一“過渡”就是13年。而在“不得不交利潤”的輿論壓力下，他們還能將上交利潤的比例壓到最多只有10%。而在2001年，他們通過《在關于深化國有企業(yè)內部人事、勞動、分配制度改革的意見》的頒布，規(guī)定國有“企業(yè)職工工資水平，在國家宏觀調控下由企業(yè)依據(jù)當?shù)厣鐣骄べY和企業(yè)經(jīng)濟效益自主決定?！苯K于把不上交的利潤變成自己的。在相當長時間，壟斷央企的收入水平是社會平均水平的七倍；沒上交的利潤累計愈十萬億。

利益群體在為貪腐扭曲正常的制度結構

“群體腐敗”對社會的損害不僅僅是一個群體多吃多占的問題，而是其“制度腐敗”的特性造成全局性的制度扭曲，從而系統(tǒng)性地損害全社會的利益，并瓦解還能正常運行的制度結構。例如受銀行壟斷企業(yè)的影響，我國的利率管制到了零售利率，即商業(yè)銀行的存貸款利率，并至少自2003年開始將兩者的利率差固定在約3%的水平上；對利率的調整是存貸款利率的同步調整，利率有高低，但存貸款利率差始終不變（見下圖）。而一般市場經(jīng)濟的國家，中央銀行只調整再貸款和再貼現(xiàn)的基礎利率，而讓商業(yè)銀行自己決定零售存貸款利率；由市場決定，存貸款利率差一般為1.5-2%。為了維持3%這樣高的利率差又要照顧最大貸款者央企利益集團，增大的利率差是以壓低1-1.5%存款利率為代價。

這種固定利率差實際上是一種以宏觀政策為名義的壟斷價格，高出競爭性價格50-100%，讓全國民眾和機構一年的利息損失高達11573億元（如2011年）（天則經(jīng)濟研究所課題組，《中國行政性壟斷的原因、行為與破除》）；另一方面，這種高額固定利率差又不能用宏觀經(jīng)濟學去解釋，而成為一種世界奇觀，使得本來應該充滿彈性的存款利率、貸款利率、及其利率差變得僵硬起來，是對宏觀經(jīng)濟整體的損害。因為隨著經(jīng)濟波動，存貸款利率之間的差額也應是變動的；一般而言，在經(jīng)濟緊縮時，一方面需要更多的投資，另一方面又要吸收更多存款，存款和貸款的利率差會變小；而當經(jīng)濟高漲時，則會出現(xiàn)相反變動。將利率差固定起來，顯然是壟斷銀行的利益剛性所致，卻是對宏觀經(jīng)濟政策的深刻破壞。

為腐敗而扭曲制度的最典型形式就是設租——-尋租，這在土地制度上最為明顯。而土地的制度腐敗對社會造成的損害不僅范圍廣、而且傷害深。1998年對《土地管理法》的修改，刪除了農(nóng)村土地上房屋可以出租出售可以為城市人口建造住宅的條款，而且剝奪了農(nóng)村集體在自己土地上進行開發(fā)的權利，并將征地補償壓低到規(guī)定為土地農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的6到10倍，遠低于農(nóng)業(yè)用途正常補償?shù)?5倍，更不用說實際上只相當于市場價值2-10%了。在另一端，地方政府和行政部門可以土地的市場價格獲得巨額收益。這種制度腐敗帶來的群體性好處可以從土地腐敗的普遍性得到反證。自中共十八大以來，中央巡視組四次巡視的31個地區(qū)，有28個地區(qū)存在土地出讓腐敗。迄今為止，已有兩任國土資源部部長落馬。

而在另一方面則是對民眾土地產(chǎn)權的嚴重侵犯。根據(jù)傳媒的公開報道，自2003年至2014年8月的182起征地強拆中，已有162人死亡。在強拆中竟然出現(xiàn)盤錦警察開槍殺害被強拆居民的極端惡性事件。而這只是冰山一角。據(jù)陳光金，2012年全國群體性事件十余萬起，其一半左右與征地有關（“邁向全面建成小康社會的新階段”，載陸學藝等編《2013年中國社會形勢分析與預測》）。這不僅動搖了對改革開放所依賴的產(chǎn)權制度的信心，而且動搖著社會安定的基礎。

改革是反腐合乎邏輯的第二步

因而，改革必是反腐合乎邏輯的第二步。如果將反腐與改革隔離起來，反腐終會遭遇強大阻力，歸于失敗。這是因為，如果只反腐而不改革，貪官們就有著對抗反腐的強有力武器，這就是沒有改革的舊制度。一個對抗的行為就是怠工。王岐山先生曾說，“不干總比亂干好。”這是假設有一個健康的和充分競爭的市場制度。官員“干”的事是干預市場，妨礙企業(yè)進入市場。然而他有一個小小的失誤。即我國現(xiàn)在的情況是，官員群體已經(jīng)設立了許多對市場的干預和管制制度，他們“干”的事就是如果給他們進貢就把市場的門打開。在這套制度沒有被“革”掉之前，官員們“干”事是開門，而不讓貪腐就“不干”事，門就關著，企業(yè)無法進入市場，市場也較難運行。因而，當他們怠工不干的時候，我們的經(jīng)濟發(fā)展就會受阻，經(jīng)濟放緩就有可能成為責難反腐的重要理由。所以，改革就是要打掉貪腐力量的制度屏障。

再進一步，如果只把因制度而腐敗的官員繩之以法，而不觸動扭曲的制度，雖然從短期看，貪官受到反腐的震懾而暫時收斂；但從長遠看，這個制度還會源源不斷地產(chǎn)生新的貪官。如果這個社會在將來還可能由貪官主導，他們就不會對“清官”仁慈了?！扒骞佟辈灰幸粋€誤區(qū)，認為自己“沒事”就不會遭受怨屈。記得愛德華.? 吉本說過，凱撒被刺殺，是因為他太好了。他的“好”反襯了周圍這些元老們的無能和齷齪。他們不希望他存在。同樣，在貪官群體中，“清官”就太刺眼了。他們就可能以各種理由除掉清官和反腐力量。一旦如此，今天反腐取得多大成功都終將失敗。因而，改革才能保證反腐的最終勝利。

最重要的是，腐敗并非不干一般民眾之事。小到外地買鹽要罰款，大到企業(yè)家被強加“黑社會”或“非法集資”的罪名遭殺害；特殊到以計生為名搶孩子，普遍到以發(fā)展為名搶土地。薄熙來的罪惡不僅是貪污和受賄，更大的罪惡是在重慶草菅人命、濫殺無辜；據(jù)李莊，重慶市公安局罰沒的企業(yè)財產(chǎn)愈千億，但到國庫的只有9.3億。因而，反腐如果真要獲得民眾的普遍支持，就不僅要糾正貪腐單干戶的罪行，而且要糾正群體性的制度腐敗。最重要的表現(xiàn)，就是保護民眾和企業(yè)的安全和產(chǎn)權，讓他們不會擔心自己的正常生活被橫遭破壞，自己的土地房屋突然有一天就被奪走，自己創(chuàng)建經(jīng)營的企業(yè)財產(chǎn)有一天成為自己的負面價值。也就是要糾正危害民眾和企業(yè)的安全和產(chǎn)權的制度腐敗。將這種結果與反腐聯(lián)系在一起，反腐才能贏得民眾的更堅定的支持。

當然，反對制度腐敗要比反對單干腐敗難得多，行政官員和國企高管利益集團仍然有強大的政治力量。但反腐風暴所取得的成果還是對群體性腐敗產(chǎn)生了巨大的威懾作用，產(chǎn)生了難得的政治勢能。不僅給反腐力量帶來了動力，而且也使官員高管利益集團之成員有所反省。如劉鐵男在后悔毀掉自己和兒子的同時，也寫出了反腐建議，提出“在市場經(jīng)濟條件下，審批權應當大量下放到市場，從源頭上解決政府不該管的一些事，包括給企業(yè)家自我調控的控制權，形成一個系列化的、不是單獨的下放，而是要完善制度，來防止以權謀私?！边@是肺腑之言，也切中要害。但它不應只是一個受到法律制裁的人才有的認識，而應成為國家發(fā)改委這個腐敗重災區(qū)的共識。這也說明，可以將反腐勢能變?yōu)楦母飫恿Α?/p>

反腐帶來的政治勢能仍存在被浪費的可能

然而，也有一種可能，就是這種反腐帶來的政治勢能會被白白浪費。例如，我們看到周永康的倒臺和對中石油腐敗窩案的打擊，形成了打破壟斷和國企改革的政治勢能，但是，令我們不解的是，這兩方面的改革卻與反腐成就很不相稱。關于打破壟斷的小小突破口，即放開原油進口的政策去年已在醞釀，至今仍不見動靜；關于國企改革，我們除了看到“到2020年國有企業(yè)要上交不低于30%的利潤”的拖延伎倆，和出售30%股權的“混合所有制”的偽裝改革外，沒有什么實際內容。這當然說明，盡管倒臺了那么多貪官，央企特殊利益集團還沒有如劉鐵男那樣痛定思痛，還沒醒悟過多的和不當?shù)臋嗔ψ罱K對自己不利，也還幻想著利用具有欺騙性的制度腐敗繼續(xù)貪占中國人民的便宜；而在另一個方面，也說明反腐力量沒有及時把握住機會，利用反腐勢能推進改革，反而可能會養(yǎng)虎遺患。

最近，我們看到國務院又要清理行政審批項目，這顯然是一個正確的方向。然而我們也擔心，這種努力沒有根本性的效果。關于行政審批改革，十多年前就開始了；但國家發(fā)改委仍是一個腐敗重災區(qū)；如“不許跨區(qū)買鹽”這種荒唐的行政管制還遍布全國（將于后年取消）。這說明，僅在原則上宣稱要改革，一般鮮有實際的沖擊力；僅靠行政部門自我改革，不會有脫胎換骨的舉措。對于行政部門，如果真心改革，就要像鄧小平那樣，做出一兩個個案來給大家看。當初鄧小平對傻子瓜子的保護，就是對所有私人企業(yè)的支持；對哈默的禮遇，就是對所有外商投資的歡迎。另一方面，也應該明白，指望行政部門實行到位的自我改革幾無可能。這并非對行政官員的不信任，而是對人性的基本理解。他們是凡人，就不見得看得長遠，就可能為自己當下考慮。在這時，讓那些受到行政審批損害的企業(yè)和民眾幫助他們改正，不是一件最終對他們有利的事情嗎？

最后，我們也已經(jīng)清楚，這些貪腐分子之所以可以進行群體性的制度腐敗，是因為我國存在著重大憲政缺陷，這就是“部門立法”。即行政部門可以通過為立法和修法起草法案，擬定既有法律的實施細則，制定部門法規(guī)，提出本部門的“意見”和“通知”，制定政策等方式，僭越立法權，實際上主導著我國的立法，并通過自己的執(zhí)行力落實這些扭曲的法規(guī)。如果我們只是清理這些已經(jīng)出臺的扭曲制度，而不改變產(chǎn)生這種扭曲制度的制度，以后還會出現(xiàn)新的惡法。因而，我們更應重視“制度的制度”的改革。真正有力量的，不是高調的宣言和強勢的姿態(tài)，而是制度的內在力量。面對制度腐敗，就要憲政反腐。反腐的最高境界就是憲政改革。

值得欣慰的是，中共十八屆四中全會關于法治改革的決定，明確提出“一切違反憲法的行為都必須予以追究和糾正”，“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質的文件”，“明確立法權力邊界，從體制機制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護主義法律化?！甭鋵嵾@些主張，就要糾正上述這些“部門立法”所帶來的制度腐敗，就要清理諸如石油領域38號文件和72號文件這種非法的行政文件，也要追究制定這些文件的責任。果真能如此，那些導致群體腐敗的制度缺陷就能被有力克服，腐敗分子就不能再將群體私利裝扮成國家利益，也再無可能披著制度的外衣，今天的反腐成果才能有制度化的保證。

責任編輯：姚遠

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