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網(wǎng)絡(luò)時代的治理現(xiàn)代化：技術(shù)、管制與民主

作者：田飛龍*

來源：作者授權(quán) 儒家網(wǎng) 發(fā)布

           原載于《蘇州大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2015年第1期

時間：孔子二五六六年歲次乙未年二月十一日乙巳

           耶穌2015年3月30日

[內(nèi)容摘要]網(wǎng)絡(luò)社會管理與治理現(xiàn)代化主題同時出現(xiàn)于中國全面深化改革的治理目標(biāo)之中。網(wǎng)絡(luò)社會是中國自由民主秩序進程的重要技術(shù)前提，但同樣遭遇了實體社會的管制主義困境。隨著中國互聯(lián)網(wǎng)公共化與政治化的深度發(fā)展，官方與民間在該技術(shù)平臺上的治理博弈將更加頻繁和深刻，議題也將超出互聯(lián)網(wǎng)本身而直接勾連實體社會。在自上而下的層面，一種寄托于傳統(tǒng)治理邏輯的網(wǎng)絡(luò)管制主義正在強勢介入互聯(lián)網(wǎng)秩序建構(gòu)，典型表現(xiàn)是以“網(wǎng)言入罪”為代表的刑事嚴(yán)打策略和以“新浪刪帖”為代表的管制外包策略。在自下而上的層面，地方治理主體和民間社會在公共行政改革與公民參政實踐中逐漸呈現(xiàn)出一種適度開放的網(wǎng)絡(luò)參與主義，形成中國公共治理改革的有益增量。未來的網(wǎng)絡(luò)時代治理現(xiàn)代化將是技術(shù)日益發(fā)達背景下的管制與民主的復(fù)雜博弈與互動，有可能通過互聯(lián)網(wǎng)治理創(chuàng)新反饋調(diào)節(jié)實體領(lǐng)域的治理過程，但也會繼續(xù)受到實體治理邏輯的剛性限定。

[關(guān)鍵詞] 治理現(xiàn)代化；網(wǎng)絡(luò)社會；大數(shù)據(jù)；管制主義；民主參與

引言：技術(shù)平臺上的治理戰(zhàn)

這是一個網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)的時代，這是一個大數(shù)據(jù)（Big Data）[1]的時代，這也是一個從物理互聯(lián)網(wǎng)向意義互聯(lián)網(wǎng)[2]急速轉(zhuǎn)型的時代，這還是一個實體社會與網(wǎng)絡(luò)社會并行的時代。網(wǎng)絡(luò)在悄悄改變著人們的生活方式，它不再是實體社會的簡單附屬或延伸，而是一個新的實體化社會。[3]面對這一新型社會結(jié)構(gòu)，傳統(tǒng)的意見治理與公共控制思維正面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。網(wǎng)絡(luò)所釋放的技術(shù)便利和自由規(guī)則應(yīng)成為中國公共治理轉(zhuǎn)型的重要契機。

然而，在中國，網(wǎng)絡(luò)似乎在改變著一切，又似乎什么也沒有改變。一方面，網(wǎng)絡(luò)商業(yè)與交往模式的快速擴展正在建構(gòu)一個實體社會之外的“網(wǎng)絡(luò)社會”，基于虛擬平臺和虛擬身份的從購物消費、灌水撒潑、娛樂八卦[4]到公共事件中的言論自由，使得“地?zé)o分南北，人無分老幼”，充分感受到了網(wǎng)絡(luò)技術(shù)帶來的“虛擬”平等感與自由體驗。另一方面，全部的互聯(lián)網(wǎng)秩序又都鑲嵌在傳統(tǒng)的國家治理體制之下，時時經(jīng)受著各種直接或間接的國家控制，其手段從網(wǎng)絡(luò)水軍、行政管制到刑事打擊各色不等，國家力量可以很輕易地打破任何主體在網(wǎng)絡(luò)空間獲得的虛擬平等與自由。盡管如此，由于互聯(lián)網(wǎng)的技術(shù)特點，公眾的平等、自由甚至民主參與的體驗和訴求卻日益強烈，同時反作用于實體社會的保守治理結(jié)構(gòu)，甚至可以出創(chuàng)造出像2007年廈門PX事件那樣的參與式治理樣本。[5]

國家對互聯(lián)網(wǎng)治理的政策取向似乎呈現(xiàn)出某種兩難：一方面，互聯(lián)網(wǎng)在現(xiàn)代經(jīng)濟與社會交往中的作用日益突出，完全拒絕互聯(lián)網(wǎng)絕對是國家治理和國際參與的災(zāi)難性舉措；另一方面，互聯(lián)網(wǎng)信息傳播與社會動員的跨國界性和高效性又令以“維穩(wěn)”和“管制”為主要特征的傳統(tǒng)治理模式很不適應(yīng)。在宏觀政策指向上，國家一方面在2013年底的十一屆三中全會上正式提出“推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”并規(guī)劃了實體社會中若干重要的行政與司法改革要點[6]，繼續(xù)著某種“行政吸納政治”[7]的操作，另一方面則通過一系列“管制主義”的措施對互聯(lián)網(wǎng)世界的“政治化”傾向予以法制遏制。

本文擬對于互聯(lián)網(wǎng)條件下的治理現(xiàn)代化主題進行制度性與實證性的檢討，探索在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)支撐下政府管制與公民自由的平衡。從總體上看，國家的互聯(lián)網(wǎng)治理思路仍然是實體社會的國家主義邏輯，而且可以通過顯著的制度個案分析來展現(xiàn)這一邏輯在互聯(lián)網(wǎng)秩序內(nèi)部的滲透和擴展，但另一方面，網(wǎng)絡(luò)社會自下而上的公眾參與訴求以及行政治理領(lǐng)域的有限開禁又催生了某種具有“參與式民主”特征的治理增量。這一態(tài)勢在某種程度上正式對實體社會治理秩序演進方式的復(fù)制，只是由于技術(shù)條件的優(yōu)勢而呈現(xiàn)出更強的管制需求和參與需求而已。不存在孤立的互聯(lián)網(wǎng)秩序，它在本質(zhì)上不過是實體社會秩序的一個鏡像，然而這一鏡像因其技術(shù)組織特征又可能催生新的公共生活規(guī)范并反哺實體社會的治理進步。

本文的探討旨趣就在于同時呈現(xiàn)自上而下的網(wǎng)絡(luò)管制主義和自下而上的網(wǎng)絡(luò)參與主義，并于這雙向?qū)_運動中描述和把握中國治理現(xiàn)代化的基本規(guī)律。在網(wǎng)絡(luò)管制主義層面，筆者重點分析兩種互聯(lián)網(wǎng)管制的國家策略：一是以“網(wǎng)言入罪”為代表的刑事嚴(yán)打策略；二是以“新浪刪帖”為代表的管制外包策略。在網(wǎng)絡(luò)參與主義層面，筆者已選擇分析兩種具有參與式治理特征的網(wǎng)絡(luò)化政治新趨勢：一是以2007年廈門PX事件為代表的“參與式行政”模式，二是以長沙縣“開放型政府建設(shè)”為代表的基層政治民主化模式。在二者的相互關(guān)系上呈現(xiàn)出“強管制、弱參與”的階段性特征，反映出互聯(lián)網(wǎng)治理在總體上的傳統(tǒng)國家主義取向，但新的概念、話語和官民互動方式也在快速成長和成熟，形成了一種具有公民參政和國家轉(zhuǎn)型意義的技術(shù)平臺上的“治理戰(zhàn)”。當(dāng)然，這不是一種真正的戰(zhàn)爭，而是在新興技術(shù)空間展開的以“權(quán)利—權(quán)力”為主軸的法秩序博弈與構(gòu)造過程。這一過程與實體社會法秩序有聯(lián)系，也有區(qū)別。主要區(qū)別在于網(wǎng)絡(luò)空間提供了實體社會既有權(quán)利新的實踐空間，使紙面權(quán)利逐漸演變?yōu)榛钴S于網(wǎng)絡(luò)空間的生活權(quán)利，筆者稱之為“實踐型新興權(quán)利”，屬于“新瓶裝舊酒”，但整體來看亦具有一定的“新興權(quán)利”內(nèi)涵。當(dāng)然，真正的“新興權(quán)利”屬于從權(quán)利內(nèi)涵到實踐形式煥然一新的某些未充分理論化與法律化的權(quán)利，筆者稱之為“理論型新興權(quán)利”。本文之分析側(cè)重于網(wǎng)路空間“實踐型新興權(quán)利”的公法內(nèi)涵與權(quán)力建構(gòu)意義。

一、網(wǎng)言入罪：基于恐懼的安全觀

官方在互聯(lián)網(wǎng)治理中不斷重申“安全”主題，成立了極高規(guī)格的領(lǐng)導(dǎo)小組。[8]安全理由確實是國家管制的經(jīng)典理由，但也是時常遭到濫用的理由。[9]在現(xiàn)代政治語境中，安全理由寄托于依然有效的主權(quán)觀，對外仍然呈現(xiàn)出絕對的正當(dāng)性，但在對內(nèi)秩序規(guī)劃上的正當(dāng)性卻并不充分。正因如此，美國的“棱鏡門”[10]盡管可能為國家理性所必要，卻是在公開政治中屬于“政治不正確”的。中國語境下，政府充分認(rèn)識到網(wǎng)絡(luò)安全是政治安全的重要保障，因而不惜動用傳統(tǒng)的刑事手段（刀把子）對網(wǎng)絡(luò)言論與交往秩序進行管制?！熬W(wǎng)言入罪”便是其中的典型例證，它背后代表的是一種傳統(tǒng)意義上基于恐懼的安全觀，是對互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)帶來的言論自由的直接刑事管制，對互聯(lián)網(wǎng)拉動中國自由民主秩序進程的預(yù)期無疑是一大打擊。這種網(wǎng)絡(luò)民主預(yù)期在發(fā)達民主國家表現(xiàn)為基于互聯(lián)網(wǎng)自由的參與式民主，對代表制民主的精英化和利益集團化傾向有著重要的規(guī)范性批判和矯正作用；在發(fā)展中中國，這一預(yù)期則有著借助技術(shù)上的互聯(lián)網(wǎng)自由度“撬動”民主參與和民主轉(zhuǎn)型“閘門”的獨特價值，不僅不是“錦上添花”，甚至就是在織“民主之錦”，是民主的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

正因為互聯(lián)網(wǎng)開拓的自由空間有可能作為中國民主轉(zhuǎn)型的技術(shù)性突破口和民主參與的火山噴發(fā)點，整體上具有自由民主傾向的網(wǎng)絡(luò)公知、大V及其粉絲團便盯住這一突破口而在各種轉(zhuǎn)型期公共事件與公共議題辯論中頻頻出手，而國家亦不斷增強對互聯(lián)網(wǎng)管制的組織資源與制度資源投入，在行政法手段力有不足之時，重新祭出國家管制最典型、最嚴(yán)厲的“刀把子”——刑法手段。在網(wǎng)絡(luò)空間的自由與管制互動實踐中，分析者很容易從“新興權(quán)利”的角度認(rèn)知這一權(quán)利增長現(xiàn)象，甚至管制者也會將這一現(xiàn)象視為“老革命”遇到的“新問題”。以行政法與刑法交叉“火力網(wǎng)”狙擊“網(wǎng)絡(luò)大V”行使的各種“新興權(quán)利”似乎已成為中國法治轉(zhuǎn)型期互聯(lián)網(wǎng)管制的一道內(nèi)涵混雜不明的風(fēng)景線。

這樣一來，網(wǎng)絡(luò)空間在提供“新興權(quán)利”的同時，也在誘導(dǎo)“新興權(quán)力”的產(chǎn)生。從權(quán)利與義務(wù)相一致的法學(xué)原理來看，從來就沒有孤立的權(quán)利或其增長，權(quán)利每進一步，總是伴隨著權(quán)力的相應(yīng)跟進，這體現(xiàn)了隱藏于法秩序背后的國家理性——就像公民總是以懷疑的目光打量與防范著國家一樣，高度組織化并自我利益化的國家也以懷疑的目光緊盯著公民或其組織的自由與激情對既定秩序的沖擊。因此，單純以私法與權(quán)利本位視角研究“新興權(quán)利”尤其是“網(wǎng)絡(luò)新興權(quán)利”，將無法有效揭示權(quán)利增長的公法內(nèi)涵與權(quán)力建構(gòu)意義。筆者認(rèn)為，“權(quán)利—權(quán)力”的雙向互動關(guān)系可以作為我國法治轉(zhuǎn)型期“新興權(quán)利”研究的、超越單純私法與權(quán)利本位視角的新范式。[11]本文將網(wǎng)絡(luò)時代治理現(xiàn)代化命題落實于網(wǎng)絡(luò)參與權(quán)和網(wǎng)絡(luò)管制權(quán)的雙向互動，便有此方法論探索意義。

當(dāng)然，時下學(xué)界熱衷討論的各種“新興權(quán)利”包括基于互聯(lián)網(wǎng)平臺的各種“網(wǎng)絡(luò)新興權(quán)利”，嚴(yán)格而言并不完全是新穎的、外在于既有權(quán)利體系或法律體系的，而是由于我國實體社會中法律權(quán)利的保障性缺陷導(dǎo)致了權(quán)利的實效性短板，從而造成一種實體社會的“權(quán)利短缺”現(xiàn)象。而當(dāng)這種權(quán)利的實踐性短缺在網(wǎng)絡(luò)空間因技術(shù)條件支持而有所緩和或彌補時——比如在實體社會無法及時充分發(fā)表言論，監(jiān)督政府，也沒有那么多聽眾的及時接受、反饋與支持，無法形成聚焦性的社會輿論及其規(guī)?；瘔毫?，也無法形成發(fā)言者的實際社會成就感，而在網(wǎng)絡(luò)空間卻可能“一言成名”，有聲有色——便在權(quán)利體驗的意義上產(chǎn)生了“新興權(quán)利”的感覺。實際上在網(wǎng)絡(luò)空間行使的不過是在實體社會行使受阻的言論自由權(quán)和公民監(jiān)督權(quán)而已。當(dāng)然，也確實存在因為互聯(lián)網(wǎng)出現(xiàn)而衍生出的某些真正的“新興權(quán)利”的可能性。

因此，“新興權(quán)利”似乎可以區(qū)分為兩種類型：一是理論型新興權(quán)利，即尚未獲得實證法承認(rèn)與實務(wù)普遍采用，但在實踐上已經(jīng)規(guī)?；霈F(xiàn)并獲得了一定程度之理論證成的新權(quán)利；第二，實踐型新興權(quán)利，即有關(guān)權(quán)利已明確記載于憲法或法律，且在權(quán)利理論上早已成熟，只是由于制度性壓抑而未獲得充分的社會實效性，在新技術(shù)條件下重新進入實踐場域并與國家管制體系形成某種新的“權(quán)利—權(quán)力”均衡秩序的既定權(quán)利，因其實踐形式的新穎性而可加以獨立研究和探討。本文的討論旨趣在很大程度上即歸結(jié)于這里的“實踐型新興權(quán)利”，側(cè)重探討其公法內(nèi)涵與權(quán)力建構(gòu)意義。

回到中國互聯(lián)網(wǎng)語境，這種既有權(quán)利的新實踐對傳統(tǒng)管制秩序的沖擊非常巨大。從治理變遷的角度來看，中國互聯(lián)網(wǎng)治理正在遭遇的乃是正常現(xiàn)代國家政治現(xiàn)代化中的“民權(quán)震蕩期”[12]。

在這一震蕩期，中國互聯(lián)網(wǎng)治理領(lǐng)域有兩個非常突出的現(xiàn)象：第一，網(wǎng)絡(luò)大V遭遇更加嚴(yán)厲的管控；第二，最高法與最高檢聯(lián)合發(fā)布涉及網(wǎng)絡(luò)誹謗的刑事司法解釋[13]，“言論入罪”口徑進一步擴大。

該司法解釋的核心是對《刑法》第246條誹謗罪條款的法律適用解釋，通過對該條第二款“嚴(yán)重危害社會秩序和國家利益”這一要件的擴大化解釋，實質(zhì)上實現(xiàn)了“自訴案件公訴化”的轉(zhuǎn)換，為公訴機關(guān)直接介入誹謗罪追訴洞開了方便之門。這一司法解釋可能對目前活躍的三類人物構(gòu)成一種“司法恐怖”：一是網(wǎng)絡(luò)大Ｖ群體，他們的任何發(fā)言很容易被瀏覽點擊五千字或轉(zhuǎn)發(fā)五百次，也很容易與政府認(rèn)定的“公共秩序混亂”等標(biāo)準(zhǔn)不一致；二是死磕派律師，他們對諸多案件的公共介入必然依賴于一定的網(wǎng)絡(luò)動員，也很容易被界定為誹謗罪或?qū)め呑淌伦?；三是新生代媒體記者，他們的職業(yè)行為和良知可能在這一解釋前止步。[14]

打擊網(wǎng)絡(luò)大V相當(dāng)于抑制了網(wǎng)絡(luò)言論中的“積極分子”，而對誹謗類犯罪的擴大解釋與嚴(yán)厲適用則可能窒息正常而自由的網(wǎng)絡(luò)言論傳播與交流。在既往的實體法律結(jié)構(gòu)中，國家可以通過書報審查制度控制言論，但互聯(lián)網(wǎng)時代信息交流的時空結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，既往的紙媒控制技術(shù)已不敷使用。這就導(dǎo)致互聯(lián)網(wǎng)既是中國新生的自由民主因素的成長空間，也是國家傳統(tǒng)管制力量發(fā)揮管制效能與企圖完全控制的新領(lǐng)域。網(wǎng)言入罪典型體現(xiàn)了國家管制主義對網(wǎng)絡(luò)空間的強勢滲透。

長期來看，互聯(lián)網(wǎng)就像一個未被充分開發(fā)的處女地一樣。一方面技術(shù)創(chuàng)新不斷帶來的用戶體驗與網(wǎng)絡(luò)交際模式支持了自由民主因素的成長、適當(dāng)補足了實體領(lǐng)域的政治權(quán)利短板并通過網(wǎng)絡(luò)圍觀和參與的方式反哺于實體社會，進一步加劇實體社會傳統(tǒng)管制模式的治理性危機。另一方面，國家以安全和秩序為理由不斷對互聯(lián)網(wǎng)空間進行跟進、滲透與控制，建立日益嚴(yán)厲的互聯(lián)網(wǎng)管制體系，以公權(quán)力的傳統(tǒng)思維對治互聯(lián)網(wǎng)的新生自由。這就會出現(xiàn)管制與反管制的長期價值、技術(shù)與制度博弈，出現(xiàn)國家公權(quán)力與網(wǎng)民之間就互聯(lián)網(wǎng)立法之基本原則與架構(gòu)的“再契約化”過程，從而以某種折中妥協(xié)態(tài)勢形成一種雙方大致可以接受與共識化的互聯(lián)網(wǎng)管制強度、方式與規(guī)則體系。

不過，在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展與規(guī)則博弈早期，國家通常會顯示出過強的傳統(tǒng)管制主義依賴，但隨著實體社會民主法治的進步以及互聯(lián)網(wǎng)自由與秩序互動博弈經(jīng)驗的豐富，傳統(tǒng)管制主義將逐步式微，互聯(lián)網(wǎng)自有的自由民主因素會得到更多的網(wǎng)民支持、改革者認(rèn)同與國家法律保障。這是遠景，而就目前出現(xiàn)的互聯(lián)網(wǎng)管制領(lǐng)域的“網(wǎng)言入罪”現(xiàn)象而言，一個短期內(nèi)由國家管制主義主導(dǎo)的互聯(lián)網(wǎng)挑戰(zhàn)適應(yīng)期似乎難以避免。耶林所謂的“為權(quán)利而斗爭”既適用于實體社會，也適用于網(wǎng)絡(luò)社會。

二、新浪刪帖：外包的國家控制

直接的刑事嚴(yán)打具有立竿見影的效果，但其“差評”也同樣會在互聯(lián)網(wǎng)空間得到發(fā)酵和放大，反而給國家治理帶來更大的政治負資產(chǎn)，同時也將“制造”出更多的互聯(lián)網(wǎng)民意英雄?！暗栋炎印睉?yīng)該是國家與社會利益遭遇根本威脅、公眾對刑事打擊具有大體共識的前提下“該出手時就出手”，在一個訴求自由和講究法治的時代，“刀把子”從理論到實踐都應(yīng)該“惜刀如金”，否則必然是“殺敵三千，自損八百”。正是基于對此種統(tǒng)治效率的經(jīng)濟學(xué)考量，國家在直接手段之外也往往會采取一種間接的治理手段，通過賦予網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商（ISP）以更加沉重的審查義務(wù)，迫使后者承擔(dān)起網(wǎng)絡(luò)言論的日常治理責(zé)任，但又不是以國家公權(quán)力的面目直接出現(xiàn)。這是國家對管制責(zé)任的外包和轉(zhuǎn)嫁，呈現(xiàn)出一種隱秘的代理式治理。[15]

在這一背景下我們來關(guān)注一個人所共知的網(wǎng)絡(luò)生活事件：新浪刪帖。根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計分析，新浪微博已成為國內(nèi)最火熱的社交媒體，盡管微信也在異軍突起。關(guān)于微博與微信的功能差異，著名媒體人羅昌平在近期的一次互聯(lián)網(wǎng)治理論壇上表示：微博部分解決了中國人的言論自由問題，而微信則部分解決了中國人的結(jié)社自由問題。在可預(yù)見的未來，微博還將在網(wǎng)絡(luò)社交層面發(fā)揮重要功能。就在這一火熱平臺上，微博管理方卻維持著一支數(shù)千人的“微博小秘書”以支撐日常審查與刪帖需求，同時發(fā)展出了高度技術(shù)化的刪帖機制：關(guān)鍵詞列表；敏感用戶跟蹤；危機關(guān)鍵詞過濾；延遲發(fā)布與手動審查；偽裝發(fā)布；顯式通知，等等。[16]

作為一家大型網(wǎng)絡(luò)公司，新浪此種行為顯然不符合常規(guī)的經(jīng)濟理性。尤其是頻繁刪帖得罪網(wǎng)絡(luò)大V更是得不償失之舉。根據(jù)經(jīng)濟人假定，新浪公司一定是處于一個更大的利益權(quán)衡格局之中才做出此種理性選擇的，一定存在超出常規(guī)經(jīng)濟利益的理由。從法律上看，刪帖行為是一種配合政府的意見治理行為，對網(wǎng)絡(luò)言論自由構(gòu)成了嚴(yán)重限制，是基于內(nèi)容的實質(zhì)性審查。刪帖就相當(dāng)于實體生活中的斷水?dāng)嚯?，使得網(wǎng)絡(luò)日常交往和公共討論無法連續(xù)有效地開展，網(wǎng)絡(luò)自發(fā)的議題結(jié)構(gòu)和議程被人為打斷。新浪公司為什么會充當(dāng)網(wǎng)絡(luò)言論限制的“急先鋒”呢？我們試著從法律義務(wù)的角度去尋找理由。

我們先來看看網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)的基本成分。這是一個立體化的三方行動主體：（1）政府監(jiān)管者；（2）網(wǎng)絡(luò)媒體（服務(wù)商）；（3）網(wǎng)民（消費者兼自媒體主體）。這里既存在監(jiān)管者對網(wǎng)絡(luò)媒體和網(wǎng)民的、縱向化的行政法律關(guān)系，也存在網(wǎng)絡(luò)媒體和網(wǎng)民間的、橫向化的民事法律關(guān)系。在這一主體結(jié)構(gòu)之中，政府不再像實體社會一樣對網(wǎng)民進行直接管制，而是賦予具有技術(shù)優(yōu)勢的網(wǎng)絡(luò)媒體以協(xié)助管理的義務(wù)，正是對此種公法義務(wù)的功利性應(yīng)對催生了大規(guī)模的刪帖行為。當(dāng)然，網(wǎng)絡(luò)媒體的義務(wù)結(jié)構(gòu)是復(fù)雜多層次的，對公法義務(wù)的忠實履行是作為私主體的網(wǎng)絡(luò)媒體理性選擇的結(jié)果。

那么，我們就來呈現(xiàn)一下網(wǎng)絡(luò)媒體的法律義務(wù)結(jié)構(gòu)吧。這一結(jié)構(gòu)同樣可以區(qū)分為三個層次。第一層次是契約義務(wù)，發(fā)生于網(wǎng)絡(luò)媒體和網(wǎng)民之間，通過《新浪微博服務(wù)使用協(xié)議》的“要約—承諾”過程完成締約。根據(jù)合同法的一般理解，網(wǎng)絡(luò)媒體應(yīng)基于契約義務(wù)充分保障用戶的基本通信自由和通信安全，這是其提供衍生性有償增值服務(wù)的基礎(chǔ)。同樣根據(jù)契約義務(wù)，除非特別緊急的情勢，網(wǎng)絡(luò)媒體應(yīng)采取不刪帖的保障性立場。第二層次是公法義務(wù)。這一義務(wù)的最高來源是2012年底通過的《全國人大常委會關(guān)于加強網(wǎng)絡(luò)信息保護的決定》第5條“網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)加強對其用戶發(fā)布的信息的管理，發(fā)現(xiàn)法律、法規(guī)禁止發(fā)布或者傳輸?shù)男畔⒌?，?yīng)當(dāng)立即停止傳輸該信息，采取消除等處置措施，保存有關(guān)記錄，并向有關(guān)主管部門報告?！边@里明確界定了網(wǎng)絡(luò)媒體的主動刪除義務(wù)，網(wǎng)絡(luò)媒體成了被“強征”和“攤派”的網(wǎng)絡(luò)輔警，在缺乏明示財政補貼的條件下將審查與刪除的運行成本內(nèi)化入企業(yè)成本，這多少有些不公平。既然有法律規(guī)定，網(wǎng)絡(luò)媒體就必須遵照執(zhí)行，否則便可能面臨該法第11條規(guī)定的各種行政處罰的后果。這一層次的義務(wù)遵守主要目的在于維護國家公共利益。第三個層次是禁止侵權(quán)義務(wù)，其法律來源是《侵權(quán)責(zé)任法》第36條第3款“網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者知道網(wǎng)絡(luò)用戶利用其網(wǎng)絡(luò)服務(wù)侵害他人民事權(quán)益，未采取必要措施的，與該網(wǎng)絡(luò)用戶承擔(dān)連帶責(zé)任?！?/p>

如此，無論是對行政協(xié)助義務(wù)的遵守，還是對禁止侵權(quán)義務(wù)的遵守，都可能造成對契約義務(wù)的違反，即導(dǎo)向強制刪帖的行為選擇。這是典型的公法與私法義務(wù)的沖突現(xiàn)象。我們來簡要比較一下對這三個層次的義務(wù)違反所導(dǎo)致的法律后果：違背契約義務(wù)的法律代價微乎其微，因為用戶群巨大，個別用戶用腳投票影響不大，更關(guān)鍵的是刪帖所侵害的言論自由權(quán)和公民監(jiān)督權(quán)屬于公法權(quán)利，在法律文化和訴訟實踐上一直不受待見，用戶多選擇忍氣吞聲，不了了之；違背公法上的行政協(xié)助義務(wù)，后果很嚴(yán)重，可能涉及關(guān)停整頓與退出市場 ，預(yù)期損失驚人；違背禁止侵權(quán)義務(wù)需要承擔(dān)連帶侵權(quán)責(zé)任，風(fēng)險也很高。因此，對于微博管理方而言，無論是主動審查還是依申請審查，對存疑之帖，可刪可不刪的，以刪除為理性選擇。

可是誰來承擔(dān)誤刪的法律責(zé)任呢？刪帖之類的網(wǎng)絡(luò)“斷水?dāng)嚯姟毙袨樵谛再|(zhì)上真的不嚴(yán)重嗎？從用戶協(xié)議和現(xiàn)有法律來看，對于誤刪沒有明確的責(zé)任規(guī)定。然而誤刪畢竟侵犯了嚴(yán)重的公民公法權(quán)利：言論自由權(quán)和公民監(jiān)督權(quán)。在一個憲法權(quán)威不斷上升、法治思維不斷深化的時代，完全不顧及此類權(quán)利的踐踏成本顯屬不當(dāng)。那么我們?nèi)绾蝸碓O(shè)想這里的責(zé)任主體呢？首先想到的是直接的行為主體新浪公司，但它被政府?dāng)偱闪藢彶榕c刪帖的公法義務(wù)卻不給予財政補貼，即新浪公司并未從刪帖中獲益，由其承擔(dān)責(zé)任有失公正，屬于代人受過。當(dāng)然，由于新浪公司可能存在過度審查之嫌，其責(zé)任也可以從兩個方面考慮：第一，對過度審查造成的用戶權(quán)益損害承擔(dān)民事責(zé)任；第二，在涉及政府監(jiān)管者的訴訟中作為獨立第三人承擔(dān)舉證責(zé)任。政府能不能承擔(dān)責(zé)任呢？我們可以將政府與新浪公司之間的關(guān)系定性為強制性的、無償?shù)男姓?，涉及網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管行為責(zé)任的轉(zhuǎn)移，但政府仍然是法律責(zé)任的歸屬主體。如何問責(zé)呢？可以從三個層面思考：第一，法律規(guī)范的合憲性、合法性審查，比如《決定》以及其他法律、法規(guī)條文是否符合憲法，是否符合比例原則；第二，關(guān)鍵詞設(shè)定者的責(zé)任，誰有權(quán)設(shè)定關(guān)鍵詞，誰就應(yīng)當(dāng)公開此類關(guān)鍵詞列表并承擔(dān)法律責(zé)任，因為關(guān)鍵詞構(gòu)成了網(wǎng)絡(luò)刪帖的裁量基準(zhǔn)；再次，政府危機管理中刪帖指令發(fā)出者的責(zé)任。

拉遠一點距離，我們來反思一下該現(xiàn)象所折射的網(wǎng)絡(luò)時代公共治理的一般性問題。其一，為什么《決定》敢于無償攤派審查刪除義務(wù)給大型網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商？這涉及法律的合憲性、民主性與公共性問題，表明立法過程存在結(jié)構(gòu)性缺陷。其二，雙重審查模式的責(zé)任歸屬問題：新浪的臺前審查與監(jiān)管者的后后審查以及一般性審查與危機指令審查，這里的法律責(zé)任如何確定和歸屬，也是互聯(lián)網(wǎng)治理的重要問題。其三，審查對象的雙重性：對侵權(quán)嫌疑內(nèi)容的審查與對政治言論的審查常?；鞛橐徽?，以反侵權(quán)的名義壓制以政治言論為中心的網(wǎng)絡(luò)公共商談，如何對此建立法律上明晰的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法基準(zhǔn)，值得深入探討。其四，為什么用戶對刪帖行為幾乎無法抗議和救濟？因為一個公司對上億用戶，后者地位不對稱，而且用戶缺乏組織化維權(quán)。其五，單純管制模式下網(wǎng)絡(luò)社會的內(nèi)部對立：網(wǎng)絡(luò)媒體 vs 用戶，這導(dǎo)致一個和諧自主的網(wǎng)絡(luò)社會遲遲不能形成，網(wǎng)絡(luò)社會的議題結(jié)構(gòu)與議程常常遭到外部權(quán)力因素的強制干擾。在網(wǎng)絡(luò)媒體與用戶相對立的條件下，由于缺乏網(wǎng)絡(luò)媒體的基礎(chǔ)性支持，所謂的以用戶為主體的“自媒體”并不存在或者即使存在也如履薄冰——相當(dāng)于稿子寫好了，但版面隨時會被撤銷。

基于上述一般性問題的思考，筆者希望給出關(guān)于網(wǎng)絡(luò)媒體優(yōu)良規(guī)制乃至于互聯(lián)網(wǎng)公共治理的若干政策性建議。第一，規(guī)制文化的變遷，從封閉壓制型轉(zhuǎn)向開放回應(yīng)型，以適應(yīng)大數(shù)據(jù)和意義互聯(lián)網(wǎng)的時代。第二，“網(wǎng)絡(luò)社會”作為法律實體，實現(xiàn)主體自覺與結(jié)構(gòu)自治，明確網(wǎng)絡(luò)媒體是“社會”而非“政府”的一部分，網(wǎng)絡(luò)媒體更多承擔(dān)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部治理的社會公共責(zé)任。第三，通過網(wǎng)絡(luò)鼓勵更有價值的公民監(jiān)督、公共討論與協(xié)商民主，適應(yīng)深度轉(zhuǎn)型期反腐敗和治理體系現(xiàn)代化的需要。這一取向的基本理由至少包括：言論自由本身具有突出的公共治理價值，美國大法官布蘭代斯對此有著精辟闡述：“社會秩序不能單靠懲處違法來維持；禁錮思想、希望和想象會招致更多危險；恐懼會滋生更多壓迫；壓迫會引發(fā)更多仇恨；仇恨必將危及政府的穩(wěn)定。保障安全的萬全之策，在于保證人們能夠自由討論各種困境及解決方案”[17]；中國代議民主尚不成熟，有待網(wǎng)絡(luò)參與式民主予以彌補；發(fā)展援助與國際治理中的善治定理——公開、參與、問責(zé)——需要借助網(wǎng)絡(luò)平臺獲得強化；中國已進入“民權(quán)震蕩期”（類似美國1960年代），公共政策討論需求強烈，良性互動型對話機制匱乏；彌補中央監(jiān)督地方的能力不足，保障國家法律與政策的權(quán)威和統(tǒng)一。第四，從保障言論自由和公民監(jiān)督權(quán)的憲法立場出發(fā)建立針對網(wǎng)絡(luò)媒體及其官方監(jiān)管者的行為規(guī)范與問責(zé)機制。如推進網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管依據(jù)及監(jiān)管過程信息公開（如要求公開關(guān)鍵詞或過濾詞等），以違約之訴并追加政府作為第三人的方式倒逼刪帖行為的有因性與理性化，對法規(guī)及其以下規(guī)范性文件提起合憲性、合法性審查（《立法法》）。第五，寬容網(wǎng)絡(luò)大V，“污名化”策略以及刑事嚴(yán)打策略（兩高司法解釋）是雙刃劍，不應(yīng)以20世紀(jì)的治理經(jīng)驗簡單套用到21世紀(jì)的治理情境之中。大V治理的正當(dāng)策略是更充分的政府信息公開、更自由多元的網(wǎng)路言論群體以及更加理性化的網(wǎng)絡(luò)商談實踐。

三、公眾參與：曇花一現(xiàn)的廈門PX模式

自上而下的網(wǎng)絡(luò)管制主義是國家治理總體特征的體現(xiàn)，但互聯(lián)網(wǎng)帶來的技術(shù)便利使得公民參政和社會動員進入了一種快車道，獲取了更加強有力的社會動力。近期的廣東茂名PX事件被某些媒體和評論者引向了“科學(xué)”與“民主”之爭[18]，但這并非此次事件的政治本質(zhì)，事件的實質(zhì)在于廣東改革一直未能在民主參與上有結(jié)構(gòu)性的制度突破[19]。PX事件作為中國環(huán)境治理公共事件，是對政府治理公共性與民主性的典型測試，從今年各地政府表現(xiàn)來看，合格者寥寥無幾。但在此類事件回應(yīng)模式中，2007年的廈門PX事件堪稱經(jīng)典案例，但在中國實體社會的國家主義和網(wǎng)絡(luò)社會的管制主義總體氛圍中不得不遭遇“曇花一現(xiàn)”的命運，未能成為其他地方政府制度模仿和成功的真正樣本。在績效合法性與穩(wěn)定壓倒一切的強勢治理邏輯下，廈門PX模式所代表的公共治理的公共性與民主性尚難成為政府當(dāng)局的新治理文化，而網(wǎng)絡(luò)動員機制也最終因為實體社會治理結(jié)構(gòu)的保守性頓遭挫折。[20]

筆者曾對2007年廈門PX模式做過完整的案例分析[21]，這里簡要概述該模式的經(jīng)驗特征，作為中國互聯(lián)網(wǎng)條件下參與式治理的一個制度樣本來展現(xiàn)，以彰顯互聯(lián)網(wǎng)自由所支撐的公共治理模式創(chuàng)新的連續(xù)性、穩(wěn)定性和可擴展性困局。

（一）廈門PX事件進程描述

嚴(yán)格來講，該事件公共化是從2007年3月趙玉芬等提出的政協(xié)1號提案開始的，以此為事件分析中間線，之前的事件過程稱為“PX前期”，而1號提案之后進入公共事件階段的與PX項目有關(guān)的一切情況歸入“PX后期”。前期與后期的分析將以公共行政過程中的公眾參與為中心。有關(guān)事件過程的序列化描述筆者在之前的研究中已經(jīng)詳細完成，這里不再贅述。[22]

PX事件的結(jié)果是2007年底政府作出讓步，決定遷址。我們關(guān)注的主要不是PX后期的遷址結(jié)果，而是PX后期所展示的公眾參與的新穎形式與系統(tǒng)特征。政協(xié)1號提案只是一個導(dǎo)火索，與公眾參與直接相關(guān)的主要是6月初的“散步事件”、與散步事件相關(guān)的短信、網(wǎng)絡(luò)等“新媒體時代”[23]的民意動員機制、規(guī)劃環(huán)評的個案啟動與公眾參與、12月的公眾座談會。

（二）PX前期的信息交互：缺失與危機

盡管PX事件給人們的基本印象已經(jīng)定格，但有些問題還得細致地追究。一直縈繞在筆者心頭的一個問題是：具有充分形式合法性的PX項目為什么會演變成一場空前的公共行政危機呢？該問題涉及到PX前期公共行政過程的關(guān)鍵性特征。就個案而言，這里的“關(guān)鍵性特征”主要包括兩點：一是項目環(huán)評的局限性；二是信息交互的缺失。

項目環(huán)評的局限性根源于我國現(xiàn)行環(huán)境影響評價制度的局限性。PX項目順利過關(guān)與所適用的系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)較低的項目環(huán)評程序具有直接的關(guān)系。實際上，在我們國家并不是不存在環(huán)境影響評價的制度安排，一些重要的建設(shè)項目也都是國家環(huán)?？偩峙鷾?zhǔn)的，PX項目就是如此。這是因為我國環(huán)評體系限制于項目環(huán)評而未引入規(guī)劃環(huán)評。為此，國家環(huán)?？偩址e極推動規(guī)劃環(huán)評立法，《規(guī)劃環(huán)評條例》已上報國務(wù)院，但是阻力重重。也就是說，在擬議中的《規(guī)劃環(huán)評條例》出臺以前，我們國家的環(huán)評只是在微觀的項目級（Program），沒有擴展到中觀的規(guī)劃級（Plan），更談不上宏觀的政策級（Policy），而后兩者才是更有意義的“戰(zhàn)略環(huán)評”（SEA）。這種只重戰(zhàn)術(shù)不重戰(zhàn)略，只重“樹木”不重“森林”的環(huán)評權(quán)力配置及其運作體制根本無法適應(yīng)一個大國的環(huán)境統(tǒng)籌需要。規(guī)劃環(huán)評尤其側(cè)重對區(qū)域環(huán)境容量的宏觀控制。[24]這種針對建設(shè)項目上的環(huán)評制度的不完善是PX事件產(chǎn)生的制度性原因。PX事件指向的是項目的合理性(Legitimacy)，這種合理性追問與項目所依賴的制度的合理性直接相關(guān)。因此，廈門PX事件給我們一個重要的啟示：要杜絕類似事件再次發(fā)生，就必須首先在制度上完善環(huán)評制度，引入規(guī)劃環(huán)評程序，對污染或危害較大的項目進行更加嚴(yán)格的環(huán)評控制。

關(guān)于信息交互的缺失問題在PX前期非常突出，這源于政府封閉型的行政文化，從而導(dǎo)致公眾一旦從其他途徑獲知項目實情，恐懼感、不信任感和應(yīng)急行動心理會瞬間爆發(fā)升級。

筆者更加期待項目前期的公眾參與，因為如果那時政府就能夠合理地提供公眾參與的程序，不僅不會發(fā)生后來的公共行政危機，而且也不至于因需要保護投資方的信賴?yán)娑M行高額的政府賠償。

項目環(huán)評制度本身的缺陷以及公眾參與的缺失最終導(dǎo)致了公共行政的合法性（正當(dāng)性）危機。但危機并不可怕，如何補救并發(fā)展出可一般化制度框架才是關(guān)鍵。

前期的信息交互基本上是缺失和失敗的，后期的信息交互則可圈可點。

（三）PX后期的信息交互：充足與自信

廈門PX事件后期的一個轉(zhuǎn)機是“散步事件”，即抗議市民以生活化的“散步”形式變相行使了記載于憲法但受限制于具體法律的集會游行示威權(quán)利，成功形成了對政府的足夠社會壓力又完全保持了和平非暴力的理性化特征，是公民權(quán)利與公民美德相結(jié)合的一大亮點，亦成為官民信息互動的新穎形式。圍繞“散步事件”的組織化過程也是廈門市民充分利用互聯(lián)網(wǎng)進行公共討論與公共行動的過程，體現(xiàn)了理性有序的民主參與精神，證明了互聯(lián)網(wǎng)民主在公共行政治理中的制度價值。

有些基本權(quán)利是法律甚至憲法也無法壓抑的，因為它們可能體現(xiàn)了人性深層的權(quán)利意識并具有普遍的道德正當(dāng)性，典型的如罷工權(quán)利，盡管憲法取消了這一權(quán)利，但現(xiàn)實社會中并不缺少這樣的生活事實，從政府到普遍民眾也沒有誰覺得這種權(quán)利的行使是違法甚至違憲的。法律對權(quán)利的否定其實是法律的不明智，因為它將它可能恐懼的東西放回了某種意義上的“叢林狀態(tài)”，這比將之法律化并施以程序控制要更加危險。

總而言之，PX后期的信息交互顯示出充足與成熟的特征，政府與公眾在這一過程重新建立了關(guān)于公共行政的互信基礎(chǔ)。廈門市政府經(jīng)過后期的公眾參與過程明白了一個道理：公眾參與可以為新時代的公共行政提供合法性；廈門市民也明白了一個道理：盡管法律保障不充分，但有序參與要優(yōu)于無序?qū)埂?/p>

（四）作為信息交互時代標(biāo)本的“PX模式”

下面將對該事件進行一般化，將其有益的經(jīng)驗要素進行提煉，規(guī)整出一個具有較強普適性和參考性的公眾參與標(biāo)本。我將這一標(biāo)本稱為中國公眾參與的“PX模式”。

“PX模式”可以過程化為下列基本的要素結(jié)構(gòu)，包括兩個階段，即社會階段與法律階段。[25]

從整體程序流程來看，“新媒體時代”的網(wǎng)絡(luò)社會動員是扣動“公眾參與”的扳機（trigger），而政府超越單純“維穩(wěn)”與“管制”思維的回應(yīng)與吸納則是地方性“善治”（good governance）的靈光閃現(xiàn)。

該模式中的網(wǎng)絡(luò)傳播與動員是現(xiàn)代社會組織公共議題的有效機制。盡管網(wǎng)絡(luò)作為公共空間具有不自足性[26]，但網(wǎng)絡(luò)媒體在完成初期的事件“公共化”的功能之后，如果公眾能夠及時跟進參與，則可實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)社會與實體社會的有些程序?qū)印Ｈ欢?，陌生化、原子化和弱組織性的中國社會如何創(chuàng)造一種關(guān)于公共利益的識別、討論與組織機制呢？“PX模式”為我們提供了“新媒體時代”的民意動員與表達機制。筆者看到廈門市民的相關(guān)動員口號時，感覺到一種前所未有的欣慰：原來“家園”的概念不僅僅是一個個孤立的小家，還是我們每個人生活于其中的社區(qū)、城市、乃至國家；通過PX事件的刺激，在長達一年的時間內(nèi)，廈門市民自發(fā)并自覺地接受了一次關(guān)于現(xiàn)代公民的啟蒙教育。廈門市民通過PX事件所爭取來的絕不僅僅是遷址的結(jié)果，更是身體化的公民美德的體驗。這就是參與式民主的非常重要的教育功能。在行動中學(xué)習(xí)民主和接受教育，廈門是一個成功的實例——在這個例子面前，一切類似民主素質(zhì)論、參與欠缺社會基礎(chǔ)的論調(diào)就站不住腳了。面對“新媒體時代”的民主可能性，我們不能再以傳統(tǒng)的公民社會的組織與動員模式來觀察和評估新時代的公民了。

逐步自由化的新聞媒體以及“新媒體時代”的民意動員與組織機制在一定程度上克服了中國公共行政改革初期政府信息公開及社會利益組織化的缺陷。但是全部媒體所表達的民意仍然處于一種影響不充分的狀態(tài)，筆者將之歸納為“網(wǎng)絡(luò)型民意”。對于這種類型的民意，政府會加以關(guān)注，但未必會過分的當(dāng)真。“PX模式”的成功關(guān)鍵與實體化的民意表達機制——“散步事件”有關(guān)，它所提供的是一種“現(xiàn)實型民意”。從形式合法性來講，公眾的“散步”行為不僅逸出了一般公共行政的過程，而且逸出了一般的法律程序。在過去，公眾的這一行為可能會使“政府很生氣，后果很嚴(yán)重”。但是，廈門市政府的處理比較恰當(dāng)，符合中國公共行政改革的理性方向：它沒有保守地宣布公眾的行為違法，而是從檢討自身出發(fā)，主動宣布緩建、升級環(huán)評級別并啟動正式的公眾參與程序?！吧⒉绞录睂ⅰ熬W(wǎng)絡(luò)型民意”升級為“現(xiàn)實型民意”，這進一步證明了公共行政合法性危機的嚴(yán)重程度。值得注意的是，“PX模式”所提供的“現(xiàn)實型民意”表達方式并不過激，總體上保持了和平理性，體現(xiàn)了較為良好的公民素質(zhì)，也佐證了民主過程的相互學(xué)習(xí)功能。

（五）小結(jié)：作為標(biāo)本的事件

2007年的廈門PX模式以社會階段的“新媒體時代”的民意表達與法律階段的政府主導(dǎo)的公眾參與為基本特征，展示出政府和民眾理性而和平地將公共行政的合法性危機導(dǎo)入制度化和程序化軌道的參與型行政模式。“PX模式”具有相對普遍的適用性，不僅可以適用于環(huán)保領(lǐng)域的其他議題，如核電站項目、磁懸浮列車項目，而且可以通過改進適用于一般的公共行政過程。

“PX模式”是我們時代官民信息交互治理的標(biāo)本，我們期待著更多的政府和公眾學(xué)會這樣一種參與型的公共行政模式。盡管是“曇花一現(xiàn)”，但它畢竟現(xiàn)實展現(xiàn)了，這也就擊破了任何關(guān)于民主化危害公共秩序的借口，更關(guān)鍵的是，這一模式是對互聯(lián)網(wǎng)自由支撐實體公共行政改良的經(jīng)驗性證明，必將作為中國互聯(lián)網(wǎng)社會史與公共治理史的樣本性事件而存留下來。

四、面向基層的網(wǎng)絡(luò)公開式治理：一個制度創(chuàng)新的個案

廈門PX模式是個案化的網(wǎng)絡(luò)民主治理樣本，而長沙縣“開放型政府建設(shè)”項目則是中國縣域治理的制度性規(guī)劃，同樣具有打破傳統(tǒng)管制主義、開創(chuàng)參與式治理模式的制度創(chuàng)新意義。當(dāng)然，從制度規(guī)劃到制度落實與鞏固需要一個長期漸進的過程。筆者在此主要關(guān)注這一縣域治理規(guī)劃中對互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的運用，特別是其面向基層的網(wǎng)絡(luò)化治理設(shè)計。

長沙縣“開放型政府建設(shè)”的兩點制度創(chuàng)新體現(xiàn)了對治理過程互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)運用的敏感性和回應(yīng)性，即政府常務(wù)會議邀請人大代表、政協(xié)委員旁聽[27]以及建設(shè)開放型政府農(nóng)村服務(wù)平臺[28]。前者在既往封閉性的行政程序中引入了屬于政治系統(tǒng)的人大代表與政協(xié)委員，擴大了行政權(quán)接受政治監(jiān)督的范圍與方式，增強了行政決策透明度與合法性。后者引入了“社會公開”，即將既往的“行政公開”與“村務(wù)公開”進行系統(tǒng)對接，在實現(xiàn)公共服務(wù)便民化的同時，也有效實現(xiàn)了行政民主參與系統(tǒng)向農(nóng)村地區(qū)的擴展，是中國基層政府治理的重要創(chuàng)新。

根據(jù)《長沙縣關(guān)于開放型政府建設(shè)農(nóng)村服務(wù)平臺試點工作的指導(dǎo)意見》的規(guī)定，該平臺具有四大相互關(guān)聯(lián)與相互支持的服務(wù)行政與民主行政功能：（1）整合村務(wù)信息和政務(wù)信息的村網(wǎng)頁；（2）政府信息的紙面查詢系統(tǒng)和申請回復(fù)系統(tǒng)；（3）基于平臺的民意收集反饋；（4）基于平臺的公眾參與的宣傳和組織。

具體模塊設(shè)計為：

?村網(wǎng)頁

村信息服務(wù)點應(yīng)當(dāng)利用好村網(wǎng)頁模塊，使用后臺管理系統(tǒng)向村網(wǎng)頁上傳本村予以公開的各種信息資源，必要時可以搜集相關(guān)政策法規(guī)、科技咨詢、生產(chǎn)經(jīng)營、致富就業(yè)、文化生活等各類信息對村網(wǎng)頁予以完善，服務(wù)公眾。

?政府信息提供

對于公眾提出的特定政府信息請求，村信息服務(wù)點的信息員原則上應(yīng)當(dāng)場予以答復(fù)，借助信息設(shè)備仍無法查詢到相關(guān)政府信息的，應(yīng)當(dāng)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政辦主要領(lǐng)導(dǎo)請示，并在5日內(nèi)給予信息請求人以明確答復(fù)。公眾提出的所有政府信息請求都必須如實登記，以備年終的工作總結(jié)和考核。

?民意收集反饋

村信息服務(wù)點的信息員應(yīng)當(dāng)注重民情民意的收集，對于公眾反映的關(guān)于公共事務(wù)的意見做好日常收集記錄。記錄內(nèi)容應(yīng)客觀、真實和詳細，包括時間、具體事項、承辦人和對公眾提出意見的答復(fù)、處理結(jié)果等。該記錄應(yīng)每月5日前以《社情民意》或《信息專報》等形式向鄉(xiāng)鎮(zhèn)信息聯(lián)絡(luò)站匯報。鄉(xiāng)鎮(zhèn)信息聯(lián)絡(luò)站匯總后每月10前報縣政府辦。對于公眾反映比較強烈或緊急的、不及時處理可能影響社會穩(wěn)定的意見，信息員應(yīng)當(dāng)立即上報。

?公眾參與的宣傳和組織

村信息服務(wù)點應(yīng)當(dāng)利用服務(wù)平臺宣傳和組織公眾參與，宣傳和組織的內(nèi)容包括縣、鄉(xiāng)政府重大行政決策中的座談會、協(xié)商會、開放式聽取意見，縣政府規(guī)范性文件制定和行政決策中的建議、座談會、聽證會，縣政府全體會議和常務(wù)會議中的公民代表旁聽制度等。

對于群眾基礎(chǔ)比較好、公眾參與熱情比較高的試點重點村，村信息服務(wù)點可以利用服務(wù)平臺實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村重大決策的公眾參與。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政辦和信息聯(lián)絡(luò)站可以下村給予指導(dǎo)，并提供相關(guān)條件?！盵29]

此處的兩點經(jīng)驗在制度設(shè)計理路上從封閉的行政系統(tǒng)的兩端打通了面向政治系統(tǒng)和社會系統(tǒng)的開放管道，其中的信息流和決策程序均具有雙向性和參與性。這樣一種“行政為主、兩頭打通、有效開放、合作治理”的改革是否成功，還取決于諸多制度理性之外的政治社會因素，這就需要在改革推進的過程中保持對新問題和制度操作性的敏感，不斷作出合理化調(diào)適。[30] 

五、結(jié)語：互聯(lián)網(wǎng)與治理文明

傳統(tǒng)民主理論以“規(guī)模”借口回避民主的強化訴求，互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)在一定程度上弱化了此種抗辯理由的正當(dāng)性?；ヂ?lián)網(wǎng)作為大規(guī)模信息互動平臺，在改變?nèi)藗兩罘绞降耐瑫r也在積極改變并塑造政府治理的模式。2007年的廈門PX事件是官民網(wǎng)絡(luò)信息互動治理的一個典型標(biāo)本，其成功解決表明，只要政府善于利用網(wǎng)絡(luò)信息互動，就能夠取得良好的治理成效。不過，這一模式對相關(guān)的政治社會條件要求較高，其它地方的模仿成本較大。這就需要正式制度的跟進與強化。2008年《政府信息公開條例》實施以來，我國在政府信息公開的制度配套與公開實踐方面取得了重要進展，高揚了行政公開性和民主化的理想目標(biāo)，但在信息公開的具體形式以及信息公開對政府治理的支撐方面仍存在不足?！稐l例》要求政府以便民原則提供各種信息，網(wǎng)絡(luò)是政府信息公開最有效的形式，目前卻存在建設(shè)不足、利用不足、更新不足的問題。同時，我國進入社會轉(zhuǎn)型的矛盾高發(fā)期，各種群體性事件與突發(fā)性事件不斷出現(xiàn)，對政府的傳統(tǒng)治理方式提出挑戰(zhàn)，要求政府具備更強的信息搜索與供給能力、基于信息的事件應(yīng)對與引導(dǎo)能力以及通過過程信息的有序公開引導(dǎo)公民理性參與和治理的能力，這些要求在近年來的若干環(huán)境類群體性事件治理中已日益明確。同時，互聯(lián)網(wǎng)治理還必須向基層傾斜，以便對新型城鎮(zhèn)化中的大規(guī)模農(nóng)民群體進行“制度性賦權(quán)”，重構(gòu)基層公共治理秩序。長沙縣“開放型政府建設(shè)”中的基于網(wǎng)絡(luò)的、事務(wù)高度集成性的“開放型政府農(nóng)村服務(wù)平臺”的經(jīng)驗值得認(rèn)真對待和分析。網(wǎng)絡(luò)安全也成為政府信息公開與支撐政府治理的重要環(huán)境條件，通過建設(shè)權(quán)威、穩(wěn)定、可持續(xù)的政府信息平臺可以有效降低政府與公眾的信息交互成本，提高應(yīng)急與治理的具體成效，這也需要政府重視，加大投入。

從事件到制度，從網(wǎng)絡(luò)社區(qū)到實體社會，從官方信息平臺到各種“新媒體”，中國已進入一個“互聯(lián)網(wǎng)大國時代”，這要求我們對互聯(lián)網(wǎng)的政治與治理價值有更加充分的認(rèn)知和運用。在群體性事件高發(fā)的社會轉(zhuǎn)型期，我們尤其需要運用而不是封堵互聯(lián)網(wǎng)的信息溝通機制，通過正式制度的權(quán)利確認(rèn)與結(jié)構(gòu)優(yōu)化提供更為友好與高效的互聯(lián)網(wǎng)治理環(huán)境體系，使該體系具有基本的程序和對話功能，追求一種開放參與型的公共治理模式。這種基于互聯(lián)網(wǎng)平臺的官民信息交互將可成就出一種未曾出現(xiàn)過的“治理文明”。

同時，互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域所提供的對既有權(quán)利的新型實踐空間也有力支撐了本文提出的“實踐型新興權(quán)利”的增長與定型，有效彌補了實體社會的“權(quán)利短缺”，其法治與權(quán)利保護意義不亞于創(chuàng)設(shè)了某種真正的“理論型新興權(quán)利”。而超越法理學(xué)通常的“私法預(yù)設(shè)”與權(quán)利本位分析法，以一種公法與私法交融的整全視角、以“權(quán)利—權(quán)力”雙向互動關(guān)系為分析框架的“新興權(quán)利研究”新范式則不僅有利于深度挖掘網(wǎng)絡(luò)時代更豐富的“新興權(quán)利”資源，更有利于建立針對國家“新興權(quán)力”跟進管制之原理與技術(shù)行為的法理分析與限制框架，以利于通過充分而均衡的互聯(lián)網(wǎng)法理研究和法制設(shè)計推進中國整體上的治理現(xiàn)代化進程。

【原載《蘇州大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2015年第1期，作者系北航高研院講師，法學(xué)博士】

*作者系北京航空航天大學(xué)人文與社會科學(xué)高等研究院講師，法學(xué)博士，北京市人民政府行政復(fù)議委員會專家委員，E-mail:tianfl2008@163.com。 

【注釋】

[1] 在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)專家看來，人際關(guān)系的本質(zhì)就是數(shù)據(jù)化的信息關(guān)系，這與荷爾德林所謂人的本質(zhì)是“一種對話”并不矛盾，因為對話不過是主體間的數(shù)據(jù)（信息）交換過程及其意義期待?！按髷?shù)據(jù)”更是將人際關(guān)系的更全面與深刻的層次進行了數(shù)據(jù)（信息）化，將人的活動與意義追索更深入地鑲嵌進了互聯(lián)網(wǎng)的技術(shù)結(jié)構(gòu)之中。關(guān)于“大數(shù)據(jù)”的制度史及其社會影響，參見涂子沛：《大數(shù)據(jù)：正在到來的數(shù)據(jù)革命》，廣西師范大學(xué)出版社2012年版；維克托·邁爾-舍恩伯格、肯尼思·庫克耶：《大數(shù)據(jù)時代：生活、工作與思維的大變革》，盛楊燕、周濤譯，浙江大學(xué)出版社2013年版。

[2] 關(guān)于意義互聯(lián)網(wǎng)的討論已引起國內(nèi)傳媒、文化與政治學(xué)者的濃厚興趣，參見胡泳等：“后工業(yè)時代：意義互聯(lián)網(wǎng)的興起”，載《文化縱橫》2013年第6期；更豐富的討論內(nèi)容參見《文化縱橫》雜志社舉辦的專題研討會記錄“意義互聯(lián)網(wǎng)與適當(dāng)社會”，http://www.21bcr.com/a/pinpaihuodong/xueshuyantaohui/2014/0114/3511.html，2014年2月20日訪問。

[3] 這是筆者在北京大學(xué)公共傳播與社會發(fā)展研究中心和歐盟聯(lián)合舉辦的“互聯(lián)網(wǎng)與公共傳播：網(wǎng)民權(quán)利、數(shù)字鴻溝與媒體規(guī)制”國際學(xué)術(shù)研討會（2013.12.15）上提出的關(guān)于網(wǎng)絡(luò)社會實體性的論斷，參見田飛龍：“網(wǎng)絡(luò)媒體的公共治理之維”，載中國民商法律網(wǎng)http://www.civillaw.com.cn/article/default.asp?id=59648，2014年2月20日訪問。 

[4] 典型的如近期發(fā)生的“文章出軌門”事件，陶東風(fēng)教授曾對此類私域事件擠占公域空間的現(xiàn)象進行過分析與批評，參見陶東風(fēng)：“‘艷照門’：公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域的雙重危機”，載《采·寫·編》2008年第4期。

[5] 網(wǎng)絡(luò)社會的民主問題在中國是一個民主突破口的問題，在西方則屬于民主秩序擴展的問題，但無疑都包含著對網(wǎng)絡(luò)民主在新技術(shù)平臺下的更高預(yù)期，參見桑斯坦：《網(wǎng)絡(luò)共和國：網(wǎng)絡(luò)社會中的民主問題》，黃維明譯，上海人民出版社2003年版；關(guān)于廈門PX事件的個案分析，參見田飛龍：“公眾參與的時代樣本——廈門PX事件的過程分析與模式歸納”，載王錫鋅主編：《公眾參與和中國新公共運動的興起》，中國法制出版社2008年版。

[6] 參見《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（2013年11月12日）。

[7] 這是威權(quán)政體的典型特征，金耀基關(guān)于回歸前香港政制模式的概括，曾提出這一概念，參見金耀基：《中國政治與文化》，香港牛津大學(xué)出版社1997年版；另可參見強世功：“‘行政吸納政治’的反思”，載《讀書》2007年第10期。

[8] “小組政治”在中國的重新中心化顯示出常規(guī)官僚制建構(gòu)的不足，特別是對深度改革任務(wù)的不匹配。這一機制本質(zhì)上是一種超越行政部門甚至黨務(wù)部門的集權(quán)機制，是推行某些特別關(guān)鍵領(lǐng)域之重大改革的體制保障，但也可能由此造成權(quán)力監(jiān)督的新難題。

[9] 反恐是美國行政擴權(quán)的主要理由，波斯納教授曾為此提供了實用主義的辯護，聲稱“美國憲法如不能彎曲，就會折斷”，參見波斯納：《并非自殺契約：國家緊急狀態(tài)時期的憲法》，蘇力譯，北京大學(xué)出版社2009年版。

[10] “棱鏡門”不過是美國法治面向之外的“安全國家”的底層執(zhí)行性項目，是美國國家安全體制的基層，但該計劃的曝光實際上也暴露了國際互聯(lián)網(wǎng)治理的體制性難題，關(guān)于美國國家安全體制的演變，參見田飛龍：“國家安全委員會與美國總統(tǒng)制的擴展”，載《法治周末》2013年6月13日。

[11] 我國法理學(xué)界關(guān)于“新興權(quán)利”較為系統(tǒng)和具有代表性的研究，參見姚建宗：《新興權(quán)利研究》，中國人民大學(xué)出版社2011年版。

[12] 美國著名憲法學(xué)家阿克曼教授近期對美國的民權(quán)革命給予了富有啟發(fā)的理論解釋，作為“我們?nèi)嗣瘛毕盗兄鞯牡谌?，參見Bruce Ackerman, The Civil Rights Revolution, Belknap Press,2014.

[13] 參見《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理利用信息網(wǎng)絡(luò)實施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2013〕21號）。 

[14] 更加細致的分析參見田飛龍：“網(wǎng)絡(luò)時代的言論自由與政治理性”，載《新產(chǎn)經(jīng)》2013年第10期。

[15] 這一代理機制具有一定的法團主義特征，是國家主義的重要統(tǒng)治技術(shù)，關(guān)于法團主義的理論考察，參見張靜：《法團主義》，中國社會科學(xué)出版社2008年版。

[16] 參見“新浪微博刪帖機制分析”，http://jingyan.baidu.com/article/8cdccae9824363315413cdb9.html，2014年3月1日訪問。

[17] 安東尼·劉易斯：《批評官員的尺度：〈紐約時報〉訴警察局長沙利文案》，何帆譯，北京大學(xué)出版社2011年版，第106頁。

[18] 參見“廣東茂名反PX事件：清華化學(xué)化工系學(xué)生晝夜捍衛(wèi)PX詞條”，http://www.guancha.cn/society/2014_04_04_219562.shtml?BJJX，2014年4月5日訪問。

[19] 參見田飛龍：“中國地方治理面臨的共同問題”，共識網(wǎng)http://www.21ccom.net/articles/zgyj/ggzhc/article_2011081243109.html，2014年4月5日訪問。

[20] 這種挫折相對于廈門PX模式本身反而更具有普遍性，廈門模式從更長時空來看更像是一個例外，這在近年來發(fā)生的一系列環(huán)境公共事件中不斷得到證明，有關(guān)分析參見田飛龍、王又平：“環(huán)境信息公開與環(huán)境政治治理”，載《綠葉》2012年第9期。

[21] 參見田飛龍：“公眾參與的時代標(biāo)本——廈門PX事件的過程分析與模式歸納”，載王錫鋅主編：《公眾參與和中國新公共運動的興起》，中國法制出版社2008年版。

[22] 同上。

[23] “新媒體時代”是關(guān)于PX事件報道中媒體塑造的一個新詞，指以短信、網(wǎng)絡(luò)等新媒體形式支持的民意聚集與表達的新時代，這也從一個側(cè)面說明了公眾參與對技術(shù)條件的依賴性，參見謝良兵：“廈門PX事件：新媒體時代的民意表達”，載《中國新聞周刊》2007年6月11日；張千帆：“短信干政的是是非非”，北大公法網(wǎng)http://www.publiclaw.cn/article/Details.asp?NewsId=1944&Classid=&ClassName=，2014年3月27日訪問。]

[24] 關(guān)于規(guī)劃環(huán)評立法的必要性與緊迫性，參見《環(huán)?？偩指本珠L潘岳在戰(zhàn)略環(huán)評研討會上的致辭》，原載《中國環(huán)境報》，轉(zhuǎn)載自新浪網(wǎng)www.sina.com.cn，2007年11月6日；田飛龍：“從‘樹木’到‘森林’——規(guī)劃環(huán)評立法的治理使命”，載《公眾參與觀察》（北京大學(xué)公眾參與研究與支持中心）2007年第5期。

[25] 關(guān)于這兩個階段的具體程序特征，參見田飛龍：“公眾參與的時代標(biāo)本——廈門PX事件的過程分析與模式歸納”，載王錫鋅主編：《公眾參與和中國新公共運動的興起》，中國法制出版社2008年版。

[26] 參見田飛龍：“網(wǎng)絡(luò)作為公共空間的不自足性——以‘楊帆事件’為引子”，載《互聯(lián)網(wǎng)法律通訊》第3卷第6期。

[27] 參見《長沙縣人民政府常務(wù)會議程序》。

[28] 參見《長沙縣關(guān)于開放型政府建設(shè)農(nóng)村服務(wù)平臺試點工作的指導(dǎo)意見》。

[29] 以上信息引自《長沙縣開放型政府建設(shè)》項目文件。

[30] 關(guān)于這一基層改革的細致評估，參見田飛龍：《中國政府公開性的法律建構(gòu)：歷史、類型與制度創(chuàng)新》，載杜鋼建、趙香如主編《法治湖南與區(qū)域治理研究》第11卷，世界圖書出版公司2013年版。

責(zé)任編輯：葛燦燦