【陳進(jìn)國(guó)、林敏霞】如何走向“善治”：浙江省民間信仰“社會(huì)治理”轉(zhuǎn)型的反思
如何走向“善治”：浙江省民間信仰“社會(huì)治理”轉(zhuǎn)型的反思
作者：陳進(jìn)國(guó)、林敏霞
來(lái)源：作者授權(quán)儒家網(wǎng)發(fā)表。原載邱永輝主編《中國(guó)宗教報(bào)告-宗教藍(lán)皮書(shū)-2015版》社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社 2016 年。
時(shí)間：孔子二五六七年歲次丙申十一月十日甲子
耶穌2016年12月8日
摘要：浙江省是民間信仰比較發(fā)達(dá)的地區(qū),地方政府在民間信仰事務(wù)方面的治理方略，帶有強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)和危機(jī)管控的歷史慣性。在歷次的拆廟整治運(yùn)動(dòng)中，民間信仰廟宇皆首當(dāng)其沖，反復(fù)陷入存在的合法性困境，而地方的宗教生態(tài)系統(tǒng)也面臨著越來(lái)越多的挑戰(zhàn)。近年來(lái)，浙江省逐步從立足于政府本位、自上而上管控的社會(huì)管理（Social Administration）朝法治化、自治化的社會(huì)治理（SocialGovernance）方向艱難地轉(zhuǎn)型。民間信仰工作如何走出“治理失靈”和“治理錯(cuò)位”，推進(jìn)“治理創(chuàng)新”，走向“社會(huì)本位”的“善治”（good governance），也是我們衡量一個(gè)“好的社會(huì)（Good Society）”的重要指標(biāo)。民間信仰治理走向“善治”的過(guò)程，也是一個(gè)“文治構(gòu)建”的過(guò)程，即培育社區(qū)公民的文化自覺(jué)和社會(huì)參與意識(shí)，推動(dòng)社區(qū)文化發(fā)展，提升社區(qū)生活品質(zhì)，從而構(gòu)建社區(qū)文化認(rèn)同和社區(qū)生命共同體。
關(guān)鍵詞：民間信仰 社會(huì)治理 善治 文治構(gòu)建
一、牟言
浙江省是中國(guó)民間信仰比較發(fā)達(dá)的地方，幾乎各個(gè)村社和城鎮(zhèn)都有民間廟宇，信仰習(xí)俗活動(dòng)活躍多姿。多年來(lái)，浙江從多方面探索民間信仰事務(wù)治理的方式，不同市縣相續(xù)制定“關(guān)于加強(qiáng)民間信仰事務(wù)管理的意見(jiàn)”，取得一定的治理經(jīng)驗(yàn)。2013年浙江省政府推動(dòng)“三改一拆”[2]三年行動(dòng)，強(qiáng)勢(shì)拆除、整改了許多的民間信仰廟宇，引發(fā)國(guó)內(nèi)外社會(huì)的廣泛的關(guān)注，給當(dāng)?shù)刈诮躺鷳B(tài)系統(tǒng)及社會(huì)治理方略帶來(lái)了諸多的沖擊、挑戰(zhàn)，出現(xiàn)宗教和社會(huì)的“治理危機(jī)”（Ｃrisis in governance）。2014年9月，浙江省出臺(tái)了《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)民間信仰事務(wù)管理的意見(jiàn)》（浙政辦發(fā)【2014】113號(hào)）及《浙江省民間信仰活動(dòng)場(chǎng)所登記編號(hào)管理辦法》（浙民宗發(fā)【2014】63號(hào)），正式將民間信仰事務(wù)納入各地政府社會(huì)事務(wù)的依法治理的范疇，試圖改變民間信仰治理無(wú)法可依的被動(dòng)格局。
本文擬以浙江的民間信仰治理為個(gè)案，從民間信仰與社會(huì)治理的關(guān)系視角，來(lái)反思中國(guó)的民間信仰事務(wù)，如何有效地實(shí)現(xiàn)“社會(huì)管理”到“社會(huì)治理”的創(chuàng)新變革，走向可能的“善治”，從而為建設(shè)一個(gè)“好的社會(huì)”，留下歷史文脈，留下文化鄉(xiāng)愁。
二、浙江民間信仰發(fā)展現(xiàn)況
民間信仰在浙江省各地區(qū)一直具有廣泛而深遠(yuǎn)的影響。無(wú)論就其分布范圍，還是廟宇數(shù)量，都超過(guò)了五大建制性宗教形態(tài)。據(jù)浙江省民宗委2010年統(tǒng)計(jì)，全省五大宗教共有統(tǒng)計(jì)信徒180多萬(wàn)人，宗教教職人員2.5萬(wàn)余人，宗教活動(dòng)場(chǎng)所1萬(wàn)多處，省市縣三級(jí)宗教團(tuán)體225個(gè)，宗教院校4所，培訓(xùn)中心32處。[3]據(jù)2013年底統(tǒng)計(jì)，按主建筑20㎡界定的話，全省民間信仰廟宇總計(jì)33678處，其中杭州市1253處，寧波市4058處，溫州市8579處，湖州市2000處，嘉興市753處，紹興市1691處，金華市5000處，衢州市88處（不太確切），舟山市682處，臺(tái)州市5686處，麗水市3888處。[4]有些縣區(qū)的民間信仰廟宇比重較高，如2013年統(tǒng)計(jì)，天臺(tái)縣有1500多處，蒼南縣有1529處，寧海縣有1000余處，麗水縣1200多處，青田縣有1200多處。[5]
與其他南方省市大同小異，浙江民間信仰同樣帶有“四多一低”（神祇多、信眾多、場(chǎng)所多、活動(dòng)多、受教育程度偏低）的特點(diǎn)，在地區(qū)（沿海與內(nèi)地）、城鄉(xiāng)、民族（族群）等方面發(fā)展并不平衡。民間信仰的管治主體呈現(xiàn)了超穩(wěn)定的“三角共治”的格局，即廟宇的社會(huì)事務(wù)（俗事），主要由地方鄉(xiāng)賢或地方精英、村委會(huì)、老人協(xié)會(huì)等等組成管理主體；廟宇的法事操持（圣事），主要由火居道士等儀式專(zhuān)家來(lái)負(fù)責(zé)；地方精英、儀式專(zhuān)家、地方政府，各自承擔(dān)廟宇之俗事、圣（法）事、政事之事宜。近年來(lái)，個(gè)別地方也出現(xiàn)“圈廟運(yùn)動(dòng)”和“黨政治廟”“公司辦廟”現(xiàn)象。旅游、文化、文物等部門(mén)或者私營(yíng)、國(guó)營(yíng)公司等，取代民間信仰廟宇的自主治理主體，成為實(shí)質(zhì)上的管治主體。在民間廟宇化身為旅游文化景區(qū)之后，政府或公司“看得見(jiàn)的手”收取門(mén)票及香火錢(qián)，從而“異化”了舊有的三角共治格局。民間信仰的非遺化、產(chǎn)業(yè)化、官辦化趨勢(shì)明顯。政府或公司如何體面地退場(chǎng)，還廟于民，還廟于社區(qū)，也是未來(lái)政府必須面對(duì)的管治難題。
作為一種活態(tài)傳承的民俗文化與世代延續(xù)的宗教文化的表現(xiàn)形式，浙江的民間信仰體系復(fù)雜而多元，其地域崇拜傳承了“祖有功、宗有德”的傳統(tǒng)，并與地方社會(huì)的生產(chǎn)、生活習(xí)俗緊密相關(guān)。諸如潮神吳子胥、天妃媽祖、陳十四娘、戚繼光、楊府侯王、鄭成功等信俗，凸顯了海洋文化的民俗底色；蠶神崇拜是杭嘉湖地區(qū)蠶絲業(yè)發(fā)展的見(jiàn)證；胡公、關(guān)帝崇拜是地方圣賢信仰的典范；而跳僮借竅是遠(yuǎn)古巫覡文化或薩滿信仰的再現(xiàn)記憶。宋元以來(lái)，浙江等地區(qū)造神運(yùn)動(dòng)此起彼伏，新時(shí)代續(xù)延此風(fēng)。諸如溫州平陽(yáng)縣毛澤東廟（已在“三改一拆”運(yùn)動(dòng)中拆毀）正是舊有英雄崇拜的喚醒與發(fā)明。而民間信仰的“跨區(qū)網(wǎng)絡(luò)”相當(dāng)?shù)陌l(fā)達(dá)。每年一度的嘉興水上廟會(huì)——“網(wǎng)船會(huì)”，吸引了江、浙、滬、皖等省近130個(gè)民間社團(tuán)和數(shù)十萬(wàn)民眾參與。網(wǎng)船會(huì)所在地的秀洲區(qū)王江涇鎮(zhèn)劉王廟也是旅游公司作為管理的主體。
2014年，浙江省出臺(tái)了兩個(gè)民間信仰治理方面的重要文件（詳見(jiàn)前言），是浙江規(guī)范化民間信仰事務(wù)治理的標(biāo)志。2015年，浙江省全面啟動(dòng)全省民間信仰活動(dòng)場(chǎng)所登記編號(hào)工作，計(jì)劃用3年到5年時(shí)間完成全部工作，建立完善民間信仰活動(dòng)場(chǎng)所數(shù)據(jù)庫(kù)。其中，2015年擬完成5000處登記編號(hào)，重點(diǎn)針對(duì)涉及文物保護(hù)和承載非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)項(xiàng)目的場(chǎng)所。4月份為啟動(dòng)月，進(jìn)行動(dòng)員部署和業(yè)務(wù)培訓(xùn)。4月15日，浙江省民間信仰活動(dòng)場(chǎng)所首證頒發(fā)儀式在嘉興市秀洲區(qū)王江涇鎮(zhèn)劉王廟第七屆江南網(wǎng)船會(huì)活動(dòng)上舉行。10月份為推進(jìn)月，召開(kāi)全省現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，以縣（市、區(qū)）為單位，組織民間信仰活動(dòng)場(chǎng)所集中頒證儀式。[6]
三、拆建輪回：浙江民間信仰的管治之殤
改革開(kāi)放以來(lái)，在涉及民間信仰存在的合法性問(wèn)題上，浙江的地方政府與民間社會(huì)經(jīng)歷了多回合的“博弈”歷程。圍繞廟宇的拆與建，出現(xiàn)了多次拉鋸的明暗之戰(zhàn)。1980年以來(lái)，浙江省就有多次的拆除小庵小廟整治運(yùn)動(dòng)，累計(jì)強(qiáng)勢(shì)拆除了數(shù)萬(wàn)處民間的廟宇，由此引發(fā)了不少的社會(huì)治理失靈問(wèn)題。如2004年2月15日海寧市黃灣鎮(zhèn)五豐村某廟宇火災(zāi)燒死了40多位老人，就跟地方強(qiáng)拆4次，信眾不得已反復(fù)重搭簡(jiǎn)陋廟棚有直接的關(guān)系。2013年以來(lái)，省“三改一拆”運(yùn)動(dòng)如火如荼，許多傳承久遠(yuǎn)的廟宇同樣被“違建”強(qiáng)拆。但是，運(yùn)動(dòng)式整治的效果并非佳評(píng)如潮，崇拜回潮同樣韌性十足。僅臺(tái)州近20年來(lái)強(qiáng)拆了累計(jì)超過(guò)6600多處的廟宇（其中2013－2014的“三改一拆”運(yùn)動(dòng)拆除了1200多處），但重建依舊。[7]舟山市民宗局做過(guò)民間廟宇“拆與不拆”的訪談?wù){(diào)查，“同意保留的占72.1%，認(rèn)為可改作他用的占25.4%，同意拆除的占2.5%。座談時(shí)幾乎所有干部和群眾都反對(duì)拆?！盵8]而臺(tái)州市于2000年-200?1年之間清理小廟4918處，但到2005年臺(tái)州市仍有小廟4170處。[9]
官民雙方在“拆建輪回”的演繹，使得民間廟宇的管治成本急劇上升，造成了大量的社會(huì)資源浪費(fèi)，催化了地方宗教生態(tài)失衡，壓縮了和諧平等的信仰對(duì)話空間。針對(duì)民間信仰的“迷信”“封建”“巫術(shù)”等等的話語(yǔ)批判被再度地強(qiáng)化，不僅破壞了佛教、道教賴以落地生根的信仰土壤，而且加劇了基督教與民間信仰之間的信眾爭(zhēng)奪。甚至一些基層干部也陷入尷尬的“雙重話語(yǔ)陷阱”，在官方臺(tái)面上宣稱“破除封建迷信”，在私人場(chǎng)合又傳承信仰習(xí)俗傳統(tǒng)。溫州的“跳童”坐堂看病等“民俗療法”屢禁不絕，就與俗話說(shuō)的“睜一只眼閉一只眼”的雙重話語(yǔ)構(gòu)建有關(guān)?！安鸾ㄝ喕亍闭凵涑稣摹爸卫砦C(jī)”與“治理失靈”。
改革開(kāi)放以來(lái)，浙江的城鎮(zhèn)化進(jìn)程同樣出現(xiàn)強(qiáng)勢(shì)的“拆廟造城”風(fēng)潮，以推動(dòng)房地產(chǎn)的商業(yè)開(kāi)發(fā)。如2011年，溫州府學(xué)孔廟遺址、工人文化宮被拆除，原址建設(shè)一百超市；同年，具有1000多年歷史的蕭山小城隍廟被以“異地拆遷保護(hù)”名義強(qiáng)拆。2011年9月，上城區(qū)法院作出（2011）杭上行初字第34號(hào)行政判決，駁回小城隍廟的訴訟請(qǐng)求。
2013年，浙江省政府決定深入開(kāi)展舊住宅區(qū)、舊廠區(qū)、城中村改造和拆除違法建筑（簡(jiǎn)稱“三改一拆”）三年行動(dòng)?！叭囊徊稹边\(yùn)動(dòng)掀起新一輪整治、拆除民間廟宇的狂潮。根據(jù)省民宗委的統(tǒng)計(jì)，至2014年8月，全省共拆改涉及宗教和民間信仰點(diǎn)違法建筑面積134萬(wàn)平方米，涉及基督教違法建筑僅占2.3%。而民間信仰廟宇違建整治是“三改一拆”六大專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)之一。其中，僅臺(tái)州市就拆除了1200多處！而溫州市拆改了約800多處。
寧波市“三改一拆”行動(dòng)簡(jiǎn)報(bào)56期反映了浙江強(qiáng)勢(shì)整治民間信仰場(chǎng)所的思路和方式。寧海縣的工作思路是“控制總量、制止新建、依法管理、確保穩(wěn)定”，確立“1鎮(zhèn)1教堂、5-10村1寺院、1村1信仰點(diǎn)”的布點(diǎn)規(guī)劃導(dǎo)向和場(chǎng)所數(shù)量上限，按“四個(gè)一批”（保留提升一批、整改規(guī)范一批、合并調(diào)整一批、取締拆除一批）的方式，進(jìn)行分類(lèi)處置、分批拆改。僅2013年，寧?？h拆除、合并與改作的宗教場(chǎng)所和民間信仰場(chǎng)所230個(gè)，場(chǎng)所削減率超20%。[10]臺(tái)州市“三改一拆”行動(dòng)簡(jiǎn)報(bào)第65期系統(tǒng)地介紹了臨海市的拆廟經(jīng)驗(yàn)，并被省委領(lǐng)導(dǎo)批示各地學(xué)習(xí)。所謂的“臨海經(jīng)驗(yàn)”就是24字：“摸底清、部署細(xì)；造勢(shì)足、陣勢(shì)大；紀(jì)律嚴(yán)、工作實(shí)；利用快、促改提?！辈鸪仨氄蔑@鋼鐵一般的執(zhí)行力和“快、猛、狠”的“沿江力度”。僅2013年9月17—18日兩天，就閃電式地拆除了所謂的違建場(chǎng)所96處，面積21943.4平方米。截止10月23日，共拆除158處，面積37140.67平方米。[11]2013年，三門(mén)縣實(shí)行“全縣非法廟宇整治集中推進(jìn)月”行動(dòng)，“輿論先行、協(xié)同作戰(zhàn)”“項(xiàng)目化分解、責(zé)任制捆綁”，組織了1000余人的拆違隊(duì)伍和大批挖掘機(jī)，形成強(qiáng)大的震攝效應(yīng)，在同一時(shí)間，統(tǒng)一指揮、集中行動(dòng)、強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)。數(shù)日內(nèi)全縣共整治廟宇102處，完成年度任務(wù)的107%。該縣同時(shí)強(qiáng)化“防控結(jié)合”，建立點(diǎn)、線、面結(jié)合的三級(jí)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。浙江還制定了《拆違工作年度考核評(píng)分細(xì)則》，凡發(fā)生暴力抗法事件、群體性事件、極端惡性事件等情況，公務(wù)人員必須扣分受懲罰。在這些簡(jiǎn)報(bào)中，我們可以感受到地方政治語(yǔ)言的強(qiáng)力和地方國(guó)家機(jī)器的強(qiáng)勢(shì)！
在追求“快、恨、準(zhǔn)”和鋼鐵般執(zhí)行力的拆廟運(yùn)動(dòng)中，傳統(tǒng)信仰生態(tài)被破壞是必然的，廟宇的歷史文物遭殃是必然的，引爆社會(huì)沖突是必然的。只是存在問(wèn)題往往被高壓式的維穩(wěn)機(jī)制消聲了。2013年7月，溫州市任橋村村民因不滿強(qiáng)拆作為老人活動(dòng)中心的寺廟，與拆遷人員和特警對(duì)峙沖突，強(qiáng)拆被迫暫停。2014年2月10日，省“三改一拆”行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、省民族宗教事務(wù)委員會(huì)、省文物局聯(lián)合發(fā)布了浙民宗發(fā)（2014）13號(hào)文件《關(guān)于“三改一拆”涉及宗教和民間信仰活動(dòng)場(chǎng)所違法建筑處置工作的提示》，要求避免誤拆誤傷某些文物場(chǎng)所——被列為文物保護(hù)單位或列入第三次全國(guó)文物普查登記名錄，或承載非物質(zhì)文化遺產(chǎn)項(xiàng)目并開(kāi)展民俗活動(dòng)的廟宇。根據(jù)筆者在2014年3月的訪談，該文件是為了對(duì)治地方拆廟大躍進(jìn)運(yùn)動(dòng)中的可能誤判，只是在風(fēng)暴眼中無(wú)法明言，只好采納如此折衷辦法。2014年3月1日《光明日?qǐng)?bào)》發(fā)表了《三改一拆別誤傷老建筑》，也委婉地批評(píng)了浙江疾風(fēng)暴雨式的拆廟行動(dòng)可能破壞建筑文物。而根據(jù)筆者與臺(tái)州、嘉興等地民宗部門(mén)的訪談，很多村落為了完成拆廟的硬性指標(biāo)，往往選擇拆除具有文物價(jià)值的廟宇，而盡量保留那些題寫(xiě)功德碑的新建廟宇。時(shí)省民宗委出臺(tái)《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)民間信仰事務(wù)管理的意見(jiàn)》》（浙政辦發(fā)【2014】113號(hào)）及《浙江省民間信仰活動(dòng)場(chǎng)所登記編號(hào)管理辦法》（浙民宗發(fā)【2014】63號(hào)），也有阻緩市縣政府在“三改一拆”非理性行動(dòng)的策略考量。
2014年3月，在浙江省政府多部門(mén)聯(lián)合招開(kāi)的民間信仰治理座談會(huì)上，筆者與同仁應(yīng)邀在場(chǎng)，時(shí)省文化廳某處長(zhǎng)公開(kāi)向某拆廟典型市的某退休民宗局長(zhǎng)強(qiáng)烈地表達(dá)不同意見(jiàn)。在雙重話語(yǔ)陷阱中，職能部門(mén)內(nèi)部的觀念沖突，凸顯出地方政府在民間信仰事務(wù)方面的“治理困境”?！叭【喴慌迸c“恢復(fù)一批”的輪轉(zhuǎn)現(xiàn)象普遍存在，加劇了地方政府大量的治理成本。
四、浙江民間信仰管治模式的探索與檢討
盡管面臨著“拆建輪回”的治理困境，多年來(lái)浙江省各市區(qū)在民間信仰事務(wù)治理方面仍然進(jìn)行了多種模式的探索，也積累了許多的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。2013年，浙江省民族宗教事務(wù)委員會(huì)的《創(chuàng)新宗教事務(wù)管理模式，加強(qiáng)基層宗教工作力量》的報(bào)告,總結(jié)了浙江省在民間信仰治理工作上的經(jīng)驗(yàn)的三種模式：
１、強(qiáng)化宗教服務(wù)管理，推進(jìn)執(zhí)法與服務(wù)相結(jié)合的專(zhuān)業(yè)模式。
２、強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作力量，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地管理的溫州模式。
３、強(qiáng)化群眾自我管理，推進(jìn)村級(jí)宗教管理的慈溪模式。
（一）設(shè)立執(zhí)法隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)管理模式
所謂的專(zhuān)業(yè)管理模式，浙江省民宗委概括為：“執(zhí)法與服務(wù)相結(jié)合，增強(qiáng)對(duì)宗教事務(wù)的專(zhuān)業(yè)服務(wù)管理”，在民宗部門(mén)建立各種類(lèi)型的宗教執(zhí)法或服務(wù)機(jī)構(gòu)，確保宗教工作的機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)、辦公條件，解決“誰(shuí)來(lái)干、干什么、怎么干”的問(wèn)題。比如，杭州、寧波、紹興、舟山設(shè)立宗教民族事務(wù)服務(wù)中心、宗教管理中心、宗教事務(wù)管理所；溫州設(shè)立宗教行政執(zhí)法隊(duì)、民族宗教事務(wù)所；臺(tái)州市設(shè)立宗教執(zhí)法大隊(duì)、宗教事務(wù)稽查隊(duì)、宗教服務(wù)中心。[12]
毋庸諱言，“專(zhuān)業(yè)管理”模式的出發(fā)點(diǎn)是想推進(jìn)民間信仰治理的法治化、規(guī)范化進(jìn)程，但所謂的“宗教行政執(zhí)法隊(duì)”“稽查隊(duì)”“服務(wù)中心”并沒(méi)有明確的執(zhí)法根據(jù)，政府這一只“看得見(jiàn)的手”往往伸得更長(zhǎng)、伸得更硬，反而疊加出了很多的機(jī)構(gòu)和人員。特別是地方的宗教執(zhí)法隊(duì)帶有高效、快速的管治特征，往往成為領(lǐng)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)旨意來(lái)“整治”一批民間廟庵的工具，方便用行政手段來(lái)管廟、治廟、拆廟。
（二）層層問(wèn)責(zé)的屬地管理模式
2004年，臺(tái)州市委統(tǒng)戰(zhàn)部、市民宗局支持臨海市開(kāi)展民間信仰活動(dòng)場(chǎng)所規(guī)范化管理試點(diǎn)工作，形成了一套“疏堵結(jié)合，正面引導(dǎo)，規(guī)范管理，確保安全”的屬地管理模式，并于2009年上半年被國(guó)宗局四司刊文介紹。[13]該治理模式被推廣到溫州、舟山、金華等地。
所謂“屬地管理”模式，即將民間信仰場(chǎng)所納入鎮(zhèn)（街道）、村（居）管理職責(zé)范圍。實(shí)行點(diǎn)對(duì)點(diǎn)模式，每個(gè)場(chǎng)所管理都有責(zé)任人，保證在管理上不留死角，實(shí)現(xiàn)人員與工作的全面覆蓋。行政村均成立“民間信仰管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，并配備１名以上村干部作為工作聯(lián)絡(luò)員。各民間信仰場(chǎng)所均成立由信眾推選的管理班子，負(fù)責(zé)日常事務(wù)管理，形成鎮(zhèn)（街道）、村（居）、民間信仰場(chǎng)所三級(jí)管理格局。地級(jí)市的目標(biāo)責(zé)任制考核內(nèi)容，也包括民間信仰場(chǎng)所的人員、制度、安全職責(zé)落實(shí)等工作。市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)要逐級(jí)建立崗位考評(píng)和責(zé)任追究制度，層層簽責(zé)任狀，誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)，改變管與不管一樣，不管不問(wèn)受“贊揚(yáng)”的真空管理現(xiàn)狀。
該管治模式強(qiáng)調(diào)的是民間信仰場(chǎng)所負(fù)責(zé)人與地方的各級(jí)干部政績(jī)之間層層建立直接的聯(lián)系，從而形成了一個(gè)縝密的自上而下的管治網(wǎng)絡(luò)，其最大的特點(diǎn)是突出政府管理的這只“看得見(jiàn)的手”的作用，隱藏著地方因管治過(guò)嚴(yán)厲而可能發(fā)生的不合作博弈的因子。
（三）村社自養(yǎng)自治的自我管理模式
該管治模式強(qiáng)調(diào)在屬地管理或?qū)I(yè)管理的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮群眾自治的積極性。慈溪市推進(jìn)村級(jí)宗教管理，設(shè)立村級(jí)的宗教事務(wù)管理委員會(huì)，除配備1-2名干部之外，鼓勵(lì)信眾代表和骨干參與，以期做到村（社區(qū)）宗教工作有計(jì)劃、有部署、有總結(jié)、有臺(tái)帳、有制度。其代表和骨干一般是場(chǎng)所的負(fù)責(zé)人、出納、香頭。當(dāng)然，地方政府“在遵循民間信仰點(diǎn)自養(yǎng)、自治、自我管理的基礎(chǔ)之上，始終堅(jiān)持正確引導(dǎo)、規(guī)范管理、疏堵結(jié)合的原則”。[14]
溫州鹿城區(qū)根據(jù)場(chǎng)所數(shù)量大、信眾廣、場(chǎng)所舊、活動(dòng)多、地域性突出、關(guān)系復(fù)雜等特點(diǎn)，籌建“民間信仰組織協(xié)會(huì)”，加強(qiáng)對(duì)各場(chǎng)所的宣傳和日常指導(dǎo)，規(guī)范場(chǎng)所建設(shè)、活動(dòng)、財(cái)務(wù)和消防等方面的管理。一來(lái)貫徹落實(shí)宗教工作方針，可以提高場(chǎng)所自我管理的能力；二來(lái)減輕政府直接管理的矛盾和人員力量的不足；三來(lái)有利于培養(yǎng)民間信仰管理人才，促進(jìn)管理的規(guī)范化和整體素質(zhì)提升。[15]
浙江村社廟宇，一般都有由信眾自發(fā)組織的治理機(jī)構(gòu)，其管理團(tuán)隊(duì)在地方有較高的威信。比如，溫州包公廟（現(xiàn)改太清宮），“錢(qián)管的很規(guī)范的。有會(huì)計(jì)、出納，賬目當(dāng)天清、當(dāng)天記，幾個(gè)人同時(shí)清點(diǎn)、簽名，還要存入銀行戶頭。緣金都拿去做慈善、公益，公告欄里都會(huì)把賬目公開(kāi)出來(lái)?！盵16]在一些較為正規(guī)的廟宇，通常設(shè)有專(zhuān)門(mén)的會(huì)計(jì)、出納等，每月做賬，并由財(cái)務(wù)代理中心審核賬目，再將報(bào)表定期要報(bào)至民宗局。
概而言之，層層連責(zé)的屬地管理或者以執(zhí)法隊(duì)伍面目出現(xiàn)的專(zhuān)業(yè)管理模式，都是一種自上而下的強(qiáng)勢(shì)的管治方式，帶有社會(huì)維穩(wěn)的慣性，落實(shí)到基層社區(qū)、村落以及信仰場(chǎng)所的時(shí)候，不可避免地出現(xiàn)“水土不服”現(xiàn)象，導(dǎo)致民間信仰治理處于尷尬的處境：管也不是，不管也不是，要管卻不知道怎么管。
五、遺產(chǎn)化：浙江民間信仰“去敏化”的話語(yǔ)共謀
2003年10月，聯(lián)合國(guó)教科文組織通過(guò)《保護(hù)人類(lèi)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約》，并于2006年6月正式生效。2004年8月，中國(guó)政府成為該公約第6個(gè)締約國(guó)。公約聲明“非遺”是為了增進(jìn)人類(lèi)對(duì)文化多樣性和人類(lèi)創(chuàng)造力的尊重感，其特性是“世代相傳”并為“社區(qū)和群體提供認(rèn)同感和持續(xù)感”。我國(guó)的民間信仰習(xí)俗，可納入“⒊社會(huì)實(shí)踐、儀式、節(jié)慶活動(dòng)”與“⒋有關(guān)自然界和宇宙的知識(shí)和實(shí)踐”等類(lèi)別。非遺公約給處于“灰色地帶”“身份不明”的民間信仰習(xí)俗，提供了一個(gè)“去敏化”“正名化”“合法化”的現(xiàn)實(shí)可能性。
2004年以來(lái)，中國(guó)政府出臺(tái)了多部地方性、部級(jí)和國(guó)家級(jí)的文化遺產(chǎn)保護(hù)法規(guī)文件，國(guó)務(wù)院先后公布了四批國(guó)家級(jí)非遺名錄，特別是“傳統(tǒng)禮儀、節(jié)慶等民俗”部分涵蓋了大量的民間信仰形態(tài)。2007年5月25日，浙江省第十屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十二次會(huì)議通過(guò)《浙江省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》。浙江省各地的民間信俗或祭典，紛紛申請(qǐng)成為“非物質(zhì)文化遺產(chǎn)”，以獲取自身存在的合理性和合法性。“遺產(chǎn)化”是地方抵制政府強(qiáng)勢(shì)拆除和管制，努力尋求正統(tǒng)化、陽(yáng)光化和脫敏化的關(guān)鍵話語(yǔ)。近年來(lái)，浙江省民宗委與省文化廳、省文物局等單位合作，廣泛開(kāi)展以“民間民俗·多彩浙江”為主題的全省民間優(yōu)秀傳統(tǒng)文化巡禮活動(dòng)，抓好民間信仰文化的挖掘、引導(dǎo)和提升，培育和提升浙江民間優(yōu)秀文化特色，形成向上向善的文化理念，樹(shù)立一批優(yōu)秀民間信仰文化典型，傳遞浙江民間優(yōu)秀文化“好聲音”，引導(dǎo)發(fā)揮民間信仰正能量作用，豐富基層群眾的精神文化生活，助力浙江美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。民宗部門(mén)還專(zhuān)門(mén)組織《浙江省民間信仰文化叢書(shū)》編寫(xiě)工作。
顯然，尋求民間信仰的“遺產(chǎn)化”“文化資本化”并非只是民間的單方面的追求，也是官方和地方政府整合地方性資源來(lái)創(chuàng)造社會(huì)文化效益的途徑。政府部門(mén)的管治措施也呈現(xiàn)了兩種看似矛盾的現(xiàn)象，一方面是繼續(xù)強(qiáng)調(diào)“四個(gè)一批”，從維穩(wěn)、管控的思維去拆除大批的民間信仰廟宇，另一方面是將可開(kāi)發(fā)的民間信仰資源視作文化遺產(chǎn)，希望做成民俗品牌。如2012年杭州西湖區(qū)政協(xié)提案委稱：“民間信仰點(diǎn)不僅是當(dāng)?shù)厝罕妼?duì)祖先與神靈造點(diǎn)募拜的重要場(chǎng)所，其富含悠久的民俗文化更是引導(dǎo)信眾孝善為先、誠(chéng)信為本的重要載體?！钊胪诰蛎耖g信仰點(diǎn)內(nèi)在歷史文化和宗教文化精髓，不斷弘揚(yáng)民間信仰所特有的扶貧濟(jì)困、孝善為先、愛(ài)國(guó)愛(ài)教的傳統(tǒng)美德?！盵17]2013年，玉環(huán)縣倡導(dǎo)加大民間信俗的普查力度，深挖內(nèi)涵、做足文章、打造精品，要將一些紀(jì)念民族英雄和歷史人物的民間宮廟，開(kāi)發(fā)建設(shè)成為愛(ài)國(guó)主義教育和廉政教育基地。[18]瑞安市強(qiáng)調(diào)要注重提升民間信仰活動(dòng)品位，推動(dòng)優(yōu)秀民俗文化發(fā)展，服務(wù)社會(huì)主義文化建設(shè)。[19]此外，地方政府也積極支持、引導(dǎo)和鼓勵(lì)民間信仰場(chǎng)所將“香火錢(qián)”轉(zhuǎn)化為公益慈善用途。[20]官方和民間在“文化遺產(chǎn)”“文化資源”“文化品牌”的名義下，共依共存，彼此尋求相互包容與理解，以促進(jìn)民間信仰與地方社會(huì)的共同繁榮和發(fā)展。像溫州寧村湯和信俗先后經(jīng)歷了“城隍廟會(huì)”“封建迷信”“湯和節(jié)”等方式。2008年6月14日，“湯和信俗”入選第二批國(guó)家級(jí)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)名錄。寧波、舟山等地也極力利用“媽祖信俗”來(lái)發(fā)展文化旅游。
關(guān)于民間信仰“遺產(chǎn)化”的話語(yǔ)共謀，事實(shí)上是地方政府與民間社會(huì)在歷經(jīng)長(zhǎng)期的不同合作博弈中所尋到的平衡契入點(diǎn)。從“封建迷信”“巫術(shù)”到“文化遺產(chǎn)”“文化資源”的話語(yǔ)標(biāo)簽轉(zhuǎn)換，一定程度上體現(xiàn)了政府對(duì)于民間信仰的治理思路，開(kāi)始走出了“自上而下”的危機(jī)管控的思維定式，并意味著一種新的社會(huì)治理的過(guò)程，需要以新的方式來(lái)協(xié)同處理民間信仰的治理問(wèn)題。這種認(rèn)知話語(yǔ)的轉(zhuǎn)換，無(wú)疑將進(jìn)一步地刺激民間社會(huì)自我治理的動(dòng)力，進(jìn)而強(qiáng)化社區(qū)共識(shí)、社區(qū)共同體建設(shè)，構(gòu)建家園感和地方感。
六、文治構(gòu)建：民間信仰“善治”如何可能？
１９９５年，全球治理委員會(huì)發(fā)表了《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告，提出了“治理”的概念界定：治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同利益得以調(diào)和并且聯(lián)合采取行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個(gè)特征：治理不是一套規(guī)章條例，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過(guò)程；治理的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門(mén)，也包括私人部門(mén)；治理不是一種正式制度，而是持續(xù)的互動(dòng)。[21]因此，治理涉及“過(guò)程”“協(xié)調(diào)”“公私”“多元”和“互動(dòng)”等等關(guān)鍵詞，治理的目的是在各中不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益。要克服治理失靈或失效，就需要良好的治理，或者說(shuō)善治。善治是一種最好的社會(huì)治理方式，其本質(zhì)特征是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理。善治是使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程，是進(jìn)一步法治化的進(jìn)程。善治的基本要素有以下五個(gè)：（1）合法性（legitimacy）（2）透明性（transparency）（3）責(zé)任性（accountability）（4）法治（ruleoflaw）。（5）回應(yīng)（responsiveness）（6）有效性（effectiveness）。實(shí)現(xiàn)善治，應(yīng)重新樹(shù)立“社會(huì)本位”的理念和原則。由政府控制和管理社會(huì)的觀念，必須讓位于調(diào)控、引導(dǎo)、服務(wù)和整合社會(huì)的觀念；政府對(duì)社會(huì)的統(tǒng)治觀念，必須讓位于政府與社會(huì)的合作治理。[22]
中國(guó)共產(chǎn)黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，首次明確地提出“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”，提出要改進(jìn)社會(huì)治理方式，堅(jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理等主張，以激發(fā)社會(huì)組織活力，正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，加快實(shí)施政社分開(kāi)，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用，從而創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾體制。創(chuàng)新社會(huì)治理體制，本質(zhì)上就是追求一種“善治”。
綜觀浙江關(guān)于民間信仰管治模式的探索，無(wú)論是成立執(zhí)法隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)管理模式，還是強(qiáng)調(diào)三級(jí)連動(dòng)問(wèn)責(zé)的屬地管理模式，或者是“三改一拆”運(yùn)動(dòng)中對(duì)民間信仰的集中整治措施，顯然并不完全符合“善治”的理念，而是帶有較突出的政府權(quán)威統(tǒng)治的色彩，帶著較為明確的“社會(huì)管理”的行政痕跡。而政府作為管控主體的社會(huì)管理，其實(shí)踐主要還是依靠政府的統(tǒng)治權(quán)力，經(jīng)常表現(xiàn)為政府凌駕于社會(huì)之上，習(xí)慣于從自身主觀意愿出發(fā)管控社會(huì)，想當(dāng)然地自上而下為民做主、發(fā)號(hào)施令；習(xí)慣于包攬一切社會(huì)事務(wù)，習(xí)慣于對(duì)社會(huì)進(jìn)行命令和控制，習(xí)慣于扮演“全能型選手”。而社會(huì)治理在運(yùn)用權(quán)力之外，還形成了市場(chǎng)的、法律的、文化的、習(xí)俗的等多種管理方法和技術(shù)。社會(huì)治理行為者有責(zé)任使用這些新的方法和技術(shù)來(lái)更好地對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行控制和引導(dǎo)。[23]因此，民間信仰工作要走向法治化、規(guī)范化的進(jìn)程，必須首先要實(shí)現(xiàn)從“社會(huì)管理”到“社會(huì)治理”的創(chuàng)新變革，才能真正地走向“善治”。
概而言之，為了有效地實(shí)現(xiàn)民間信仰的“善治”，作為管理主體之一的政府應(yīng)當(dāng)學(xué)會(huì)“做減法”，堅(jiān)持法治化的道路自信，建立起合作磋商的治理機(jī)制，積極推動(dòng)民間信仰的自治組織的健康成長(zhǎng)，促進(jìn)民生建設(shè)和文化建設(shè)。在民間信仰治理變革中，應(yīng)當(dāng)避免兩種“治理失靈”的傾向：一是將“民間信仰治理”，異化為“治理民間信仰”，用行政命令和政策高壓的方式來(lái)強(qiáng)勢(shì)地管控民間信仰；二是將民間信仰治理的目標(biāo)異化為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。民間信仰的社會(huì)治理變革雖然需要維穩(wěn)，但維穩(wěn)并不是靠堵、靠拆，而是要靠疏、靠治；不是靠強(qiáng)力、靠壓制，而是靠共同磋商、對(duì)話與合作。民間信仰的治理變革，更多地是要實(shí)現(xiàn)社區(qū)、鄉(xiāng)村的公共利益的最大化，有效地傳承、保護(hù)地方社會(huì)和基層民眾的民俗傳統(tǒng)、歷史文脈。民間信仰是地方社會(huì)的生活方式和民俗文化的重要組成部分，民間信仰治理走向善治的過(guò)程，實(shí)質(zhì)上是一種“文治構(gòu)建”的過(guò)程，即培育社區(qū)公民高度的文化自覺(jué)和社會(huì)參與意識(shí)，推動(dòng)社區(qū)文化發(fā)展，提升社區(qū)生活品質(zhì)，從而構(gòu)建社區(qū)文化認(rèn)同和社區(qū)生命共同體。
注釋?zhuān)?/strong>
[1]陳進(jìn)國(guó)，歷史學(xué)博士，《宗教人類(lèi)學(xué)》輯刊主編，任職于中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界宗教研究所當(dāng)代宗教研究室；林敏霞，人類(lèi)學(xué)博士，浙江師范大學(xué)文化創(chuàng)意與傳播學(xué)院講師。本報(bào)告的分工情況如下：林敏霞負(fù)責(zé)搜集浙江民間信仰事務(wù)治理及“三改一拆”運(yùn)動(dòng)的資料，并撰寫(xiě)了關(guān)于四、五部分之浙江民間信仰事務(wù)管理模式與遺產(chǎn)化問(wèn)題的初稿。其他由陳進(jìn)國(guó)撰稿和修訂。
[2]指2013年至2015年在浙江全省深入開(kāi)展舊住宅區(qū)、舊廠區(qū)、城中村改造和拆除違法建筑。
[3]詳見(jiàn)浙江省民宗委網(wǎng)站，http://mzw.zj.gov.cn/Public/NewsInfo.aspx?type=5&id=94faf4c5-8838-4254-b8e4-ff20a136f857。
[4]這些數(shù)據(jù)摘自浙江省民族宗教事務(wù)委員會(huì)2014年關(guān)于全省民間信仰情況的調(diào)研報(bào)告。
[5]這些統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)摘自浙江省民宗委網(wǎng)站所公布的各市縣民間信仰事務(wù)管理的信息內(nèi)容。
[6]浙江省民族宗教事務(wù)委員會(huì)：《浙江省全面啟動(dòng)民間信仰活動(dòng)場(chǎng)所登記編號(hào)工作》http://mzw.zj.gov.cn/Public/NewsInfo.aspx?type=1&id=6cf1e6ce-558e-4984-9059-84db1b3587fe。
[7]此數(shù)據(jù)摘自筆者2014年5月參與浙江民間信仰調(diào)研時(shí)臺(tái)州市原民宗局局長(zhǎng)匯報(bào)的資料。
[8]祝幸安、袁德新、丁濤：《浙江省舟山市積極做好民間信仰場(chǎng)所管理工作》，載《中國(guó)宗教》，2010年第3期。
[9]曾傳輝：《關(guān)于浙江省臺(tái)州市民間信仰現(xiàn)狀和管理的調(diào)查報(bào)告》，2009年調(diào)查報(bào)告。
[10]《寧?？h和諧拆改宗教場(chǎng)所和民間信仰場(chǎng)所見(jiàn)實(shí)效》，2014年1月13日。
[11]《臨海平穩(wěn)有序拆除宗教和民間信仰活動(dòng)場(chǎng)所違法建筑》，2013年11月13日。
[12]浙江省民族宗教事務(wù)委員會(huì)：《創(chuàng)新宗教事務(wù)管理模式加強(qiáng)基層宗教工作力量》，http://www.sara.gov.cn/ztzz/2013gzhy/jlcl_2013gzky/19033.htm。
[13]周五來(lái)：《民間信仰活動(dòng)場(chǎng)所屬地管理探索》，聯(lián)誼報(bào)（電子版），2011年11月24日。http://www.lybs.com.cn/gb/node2/node802/node327871/node331984/userobject15ai5593537.html
[14]《西湖區(qū)政協(xié)對(duì)創(chuàng)新宗教民間信仰點(diǎn)管理提出若干建議》，http://www.zjzx.gov.cn/Item.aspx?id=27576，浙江政協(xié)網(wǎng)。
[15]陳眾：《（鹿城）關(guān)于建議成立民間信仰組織協(xié)會(huì)的提案》，http://www.lczx.gov.cn/html/2013-6-7/952.html，2013-6-7。
[16]訪談資料，2013年7月31日，訪談人YHX。
[17]《西湖區(qū)政協(xié)提案委視察宗教民間信仰點(diǎn)管理工作》，2012年10月30日。
[18]《玉環(huán)縣玉城街道加強(qiáng)民間信仰活動(dòng)場(chǎng)所規(guī)范化建設(shè)》，2013年9月2日。
[19]《瑞安市“三強(qiáng)化”有序推進(jìn)民間信仰事務(wù)管理》，2013年3月12日。
[20]《瑞安市“三強(qiáng)化”有序推進(jìn)民間信仰事務(wù)管理》，2013年3月12日。
[21]參見(jiàn)俞可平主編：《治理與善治》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年，第４－５頁(yè)。
[22]參見(jiàn)俞可平主編：《治理與善治》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年，第８－１０頁(yè)。
[23]陳家剛：《從社會(huì)管理走向社會(huì)治理》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》２０１２年１２月1０日。
責(zé)任編輯：柳君
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