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香港是誰的香港，輪不到美國來定

作者：田飛龍

來源：作者授權(quán)儒家網(wǎng)發(fā)表，原載觀察者網(wǎng)

時間：孔子二五七零年歲次己亥九月十八日丙戌

??????????耶穌2019年10月16日

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當(dāng)?shù)貢r間10月15日，美國國會眾議院全會審議通過了“香港人權(quán)與民主法案”（以下簡稱“香港法案”）。此前的9月25日，該法案已經(jīng)由美國參眾兩院外交委員會通過，看樣子美國是鐵了心要對香港事務(wù)進行更為直接、具體及深入的干預(yù)。

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從法案具體進程來看，這一法案目前已經(jīng)通過了“引入程序”（Introduced）、“參議院程序”（Passed Senate），接下來再經(jīng)過“眾議院程序”（Passed House）、“差異解決程序”（Resolving Differences）及“總統(tǒng)簽署程序”（To President），就將最終公布為生效法律。以目前的中美關(guān)系惡化情勢、貿(mào)易談判僵局以及香港牌的獨特政治效用來看，該法案預(yù)期11月份會正式通過所有立法程序而成為法律。

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該法案將為美國執(zhí)法機關(guān)的調(diào)查、制裁以及美國國會的有關(guān)監(jiān)督與決策行為提供國內(nèi)法依據(jù)，以進一步完善美國干涉香港事務(wù)的國內(nèi)法制基礎(chǔ)。不過，特朗普行政當(dāng)局對法案具體條款在執(zhí)行上有著較大的政策裁量權(quán)，這就為中美政治博弈及利益協(xié)調(diào)留下了一定空間。美國的國家行為邏輯中潛藏著一種深刻的“商業(yè)化邏輯”，漫天要價，就地還錢，依靠強大的實力優(yōu)勢首先造成對他國不利的法律或政策處境，再以緩和這一處境為由要求他國妥協(xié)及犧牲利益，空手套白狼。國際法缺乏對強權(quán)政治下敲詐勒索行為的法律規(guī)制，這使得美國的這種無法無天的利益榨取行為屢試不爽。這是國際法治的一個顯著漏洞。

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10月16日，外交部對美通過所謂“香港人權(quán)與民主法案”表示強烈憤慨和堅決反對（資料圖）

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這一法案既是美國戰(zhàn)略“鷹派”的杰作，也是香港反對派極力游說的產(chǎn)物。華盛頓的對華鷹派以一種極度的幽怨和泄憤心態(tài)推動通過了這一可能引發(fā)中美關(guān)系進一步緊張的敏感法案。與此同時，美國也在極力推動“臺北法案”，以全力維護臺灣的“邦交國秩序”，確保臺灣具有最低限度的國際地位與影響力。美國傾盡國家立法資源和全球性戰(zhàn)略資源而支持香港反對派及臺獨勢力，是一種典型的對他國國內(nèi)事務(wù)的“長臂管轄”。美國對港獨、臺獨勢力輕率許下承諾，如今又以國家立法履行相關(guān)承諾，對這些分離勢力可謂仁至義盡，但對中國國家主權(quán)利益以及國際法原則卻構(gòu)成了直接的損害。

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美國的這一干預(yù)行為無論以國內(nèi)法制的何種形態(tài)及程序呈現(xiàn)，均不具有任何國際法的合法性基礎(chǔ)，執(zhí)行這些法律的也只能是美國的自然實力，而不是任何規(guī)范性的法律力量。在美國國境之外，美國并不享有跨境管轄的法律特權(quán)。在國際法世界里，美國是普通的主權(quán)國家。然而，美國例外主義及美國實質(zhì)性的帝國法權(quán)，建立的則是一種嚴(yán)密維護“美國治下的和平”的美國式全球權(quán)力秩序。因此，在美國精英的法律世界觀中，不僅有著“法律東方主義”的歧視性思維，更有著國內(nèi)法與國際法混同的法律霸權(quán)思維。香港法案是美國法律世界觀的直接投射。

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這部法案在美國法律體系中歸屬于“外交關(guān)系法”，但主要功能并非服務(wù)于美國的平等外交，而是服務(wù)于帝國霸權(quán)的干涉需要，為其干涉行為提供合法性依據(jù)。美國是法治形式主義非常凸顯的國家，“政策法律化”是其一貫的治理行為習(xí)慣。香港法案的主要內(nèi)容本來屬于美國外交政策范疇，但卻被制定成國會法律。這一方面凸顯了美國國會在外交權(quán)領(lǐng)域的重要影響力，同時也在一定程度上限制了總統(tǒng)的外交政策選擇。

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美國是三權(quán)分立體制的國家，三權(quán)之間不僅有著憲法條款上的規(guī)范分權(quán)，還有著具體權(quán)力實踐上的動態(tài)攻守。這種外交權(quán)上的立法與行政分權(quán)制衡，甚至在1979年的對臺立法上就已凸顯：1979年中美建交，以行政公報形式確立“斷交、廢約、撤軍”的政治共識，但同期的美國國會悍然通過《與臺灣關(guān)系法》，確立對總統(tǒng)外交權(quán)限的限制以及對臺灣政策的立法澄清。近年來，美國不斷通過涉臺立法如《臺灣旅行法》、《臺灣保證法》等突破“中美三個聯(lián)合公報”確認的外交政策基礎(chǔ)，表現(xiàn)出越來越強的干預(yù)主義特征。香港法案屬于美國國會立法干預(yù)主義的再一次體現(xiàn)。

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從法案歸屬的部門法體系及制度功能來看，香港法案是對1992年《香港政策法》的修訂和升級。因此，必須從《香港政策法》的完整體系來理解和應(yīng)對這部新的涉港法案。

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《香港政策法》制定于中國改革轉(zhuǎn)型的特殊時間點，基本背景包括：其一，美國因應(yīng)《中英聯(lián)合聲明》及香港回歸帶來的香港地位與港美關(guān)系變化，從法律技術(shù)而言有確認和調(diào)整新的港美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的立法需要，美國同期也制定了《澳門政策法》；其二，1989事件后香港民主派對美加強游說以及美國鷹派對華制裁力量推動，造成《香港政策法》越過單純的經(jīng)貿(mào)議題而觸及對所謂香港人權(quán)與民主的保障問題。

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2019年的香港法案則屬于1992年法案中對香港人權(quán)與民主保障條款的細化與系統(tǒng)化，因應(yīng)回歸22年來尤其是十八大以來中央“積極治港”帶來的香港治權(quán)結(jié)構(gòu)及對外關(guān)系上的若干變化。事實上，1992年法案通過后，一直有香港反對派及美國鷹派力量試圖借助具體的央港沖突事件推進法案修訂，但囿于中美關(guān)系的起伏不定與總體可控，美國國會的修訂共識一種未能穩(wěn)定形成。

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從1992年以來，美國駐港總領(lǐng)事館依法制定發(fā)布了若干份“香港政策法年報”（1997-2007以及2015-2019）。美國依據(jù)《香港政策法》對香港自治地位的所謂“監(jiān)察”集中于回歸后十年以及最近的五年。美國將香港經(jīng)貿(mào)地位與香港自治地位（主要是人權(quán)與民主狀況）掛鉤，將香港嚴(yán)格識別為區(qū)別于內(nèi)地的單獨關(guān)稅區(qū)、司法管轄區(qū)甚至政治實體。美國的香港政策法及最新法案將香港的經(jīng)貿(mào)獨立性混同于政治獨立性，對香港人權(quán)與民主事務(wù)進行了超常規(guī)干預(yù)，嚴(yán)重違反了“一國兩制”與基本法秩序。

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從法案的具體內(nèi)容來看，包含十章，較為全面地確認、修訂和升級了1992年法案中有關(guān)香港人權(quán)與民主的保障性規(guī)定：（1）法案簡稱；（2）關(guān)鍵詞定義；（3）政策聲明；（4）對1992年香港政策法的修訂；（5）關(guān)于香港執(zhí)行美國出口管制與制裁法律的年度報告；（6）保護美國公民及其他人士免于引渡至中國內(nèi)地；（7）對以綁架、拐騙、劫持等方式壓制香港人自由的責(zé)任人的識別（包括“銅鑼灣書店事件”的相關(guān)責(zé)任人）：（8）特定外國人及其家庭成員的拒簽政策；（9）金融制裁措施；（10）對國會的報告義務(wù)（含提供人員清單）。

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這些法案條款主要進行了如下方面的規(guī)制：其一，對香港憲制基礎(chǔ)及香港人權(quán)與民主的認知與保障；其二，對香港自治地位與經(jīng)貿(mào)地位的年度評估；其三，對香港抗?fàn)幦耸康膬?yōu)待與保護；其四，對侵害香港人自由權(quán)利的執(zhí)法者的制裁；其五，對香港遵守美國出口管制情況的調(diào)查與制裁；其六，對美國在港公民與利益的保護。

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從國際法理而言，這些保護類別通常都應(yīng)當(dāng)在中國憲法和基本法下進行，但美國直接繞開中國法律而訴諸自身國內(nèi)法進行保護及采取相應(yīng)制裁措施，是對中國司法主權(quán)與香港高度自治地位的法律侵害與挑戰(zhàn)。美國要求中國政府尊重香港高度自治地位，自身卻直接通過國內(nèi)法侵害香港自治地位，其行為邏輯存在法理上的嚴(yán)重混亂和錯位。

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法案的諸多細節(jié)存在法理錯誤甚至事實錯誤，這表明美國國會立法倉促成形，政治掛帥，未能審慎調(diào)查和確認有關(guān)法律背景及事實，因而即便法案通過，美國行政當(dāng)局對于操作性不強及政治性過于凸顯的這部法案，至少是其中部分條款，顯然是難以執(zhí)行的。美國既往的政策性、干預(yù)性立法也存在相當(dāng)比例的“啞巴法律”情形，即法律生效，但法律難以執(zhí)行，就像生了個“啞巴”一樣。不過，鑒于美國當(dāng)前對華遏制戰(zhàn)略的全面性和深刻性，這部法案的部分條款顯然會被選擇性執(zhí)行及人為放大，甚至可能遭到濫用。

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法案細節(jié)的錯誤包括但不限于：其一，對香港普選時間表的設(shè)定完全不具有可操作性，如法案規(guī)定香港應(yīng)不遲于2020年實現(xiàn)雙普選，這是完全不符合基本法特別是“八三一決定”相關(guān)法律規(guī)定的輕率言論，如果不是蓄謀已久（比如2015年政改失敗后即準(zhǔn)備此法案），就是法盲本質(zhì)；

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其二，對香港抗?fàn)幷邫?quán)利提供無保留的支持，而對香港執(zhí)法者要求過嚴(yán)，嚴(yán)重不公，變相支持香港暴亂持續(xù)進行；

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其三，對香港執(zhí)法者的制裁威脅嚴(yán)重損害香港法治和民主程序，嚴(yán)重損害香港高度自治權(quán)力，嚴(yán)重破壞基本法秩序，為本土分離及港獨勢力的大發(fā)展提供超強政治支持，是極端不負責(zé)任的“顏色革命”行為；

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其四，法案對香港經(jīng)貿(mào)地位的威脅是對美國在港利益的誤判和忽視，未能充分評估香港平臺對美國商業(yè)利益的巨大價值及中國以“一國兩制”框架維系這一平臺的多方共贏本質(zhì)；

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其五，法案對大灣區(qū)技術(shù)創(chuàng)新中的香港角色估計過高，對中國的技術(shù)冷戰(zhàn)思維太過凸顯；

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其六，法案對香港憲制基礎(chǔ)存在法理認知錯誤，將“聯(lián)合聲明”與“基本法”并列，抬高“聯(lián)合聲明”的憲制地位，這是對中國憲法與基本法共同作為香港憲制基礎(chǔ)的規(guī)范性扭曲，可能進一步誘導(dǎo)香港示威者進行極限化的分離抗?fàn)幖叭一?o:p>

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在香港反修例運動因“撤回修例”而失去目標(biāo)、暴力行為因過度破壞法治及民生秩序而喪失道德動力的條件下，中央政府、特區(qū)政府及香港社會共同致力于止暴制亂，恢復(fù)法治，保護包括美國利益在內(nèi)的香港平臺上的各方利益。美國這一法案卻是在潑冷水及拖后腿，試圖為香港暴亂行為提供終極保障，為示威者暴力及其法律后果提供無條件的擔(dān)保，對香港執(zhí)法者的合法履責(zé)行為予以否定評價和制裁。美國選擇在香港問題上與中國及世界其他國家在港利益相反的干涉路徑，是特朗普主義下美國逆全球化與極限施壓戰(zhàn)略的表現(xiàn)。

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在美國的極限保護與鼓動下，香港反修例運動的后期治理、理性對話與法治修復(fù)將變得更為困難。美國的誘導(dǎo)必然可以激發(fā)相當(dāng)一部分香港青年以“勇武”為榮，以暴力為傲，以極限挑戰(zhàn)“一國兩制”與基本法秩序為行為指引，甚至可能出現(xiàn)更為赤裸裸的港獨言論與組織化行為。美國的立法選擇，是戰(zhàn)略上配合中美貿(mào)易談判及戰(zhàn)術(shù)上支持香港反修例運動無限期、無限制“續(xù)命”并深入干預(yù)影響香港區(qū)議會與立法會選舉的大動作，也是中美脫鉤壓力下香港平臺塌陷的危機信號。

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黃之鋒赴美與盧比奧、佩洛西等美國參議院會面圖片來自港媒

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美國鷹派總體上評估香港平臺對中國的利益超過美國，因而不再愿意分享這一平臺的和平“收成”，轉(zhuǎn)而將這一平臺用作“新冷戰(zhàn)”的前沿棋子?！包S之鋒們”也將不再是所謂的香港本土派，而會進一步異化為美國全球戰(zhàn)車的馬前卒，香港法案則為這些馬前卒提供了美國本土的避難所。什么是“黃之鋒們”的新家園，不是中國內(nèi)地，不是香港，不是臺灣，而是美國。因此，“黃之鋒們”盡管口口聲聲為了香港的民主與人權(quán)，但卻不以香港利益和前途為顧念，香港也就成了“黃之鋒們”為美國“政治打工”的工作場所，他們的最終歸屬是美國，以及為了美國而在香港打拼。他們本質(zhì)上已經(jīng)是香港之?dāng)?，不僅與香港利益無關(guān)，還會長期危害香港。

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那么，香港到底是誰的香港，就會成為反修例延燒及香港法案出臺后非常嚴(yán)肅的一個前提性問題。由于深陷中美長期戰(zhàn)略競爭的前沿，香港的高度自治盡管受到基本法保護，卻無法有效應(yīng)對來自美國的超強干預(yù)和破壞。美國所關(guān)心的香港“人權(quán)與民主”是個假命題，是將香港的人權(quán)與民主建立在浮冰一樣的美國法案和美國戰(zhàn)車之上，并以威脅和破壞香港法治及民主程序的方式進一步加劇香港管治危機和社會秩序危機。

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經(jīng)此破壞，香港社會分裂勢難避免，將會在中美角力中“一分為三”：沉默的大多數(shù)演變?yōu)槌聊娜种唬灰愀燮椒€(wěn)維系，他們不持政治立場，無所謂“屬中”還是“屬美”；極限抗?fàn)幍那嗄瓯就僚烧紦?jù)激進一翼，他們及其同盟者、同情者逐步擴展為人口的三分之一，其抗?fàn)幉辉僮裱痉ê捅镜胤桑浴斑`法達義”、“勇武分離”為基本路線，是“一國兩制”與香港基本法的制度之?dāng)常唤ㄖ婆膳c愛國愛港力量，以及最終選擇追隨國家命運的香港青年，他們是“北上融入派”，會堅持香港的愛國者認同并在大灣區(qū)及國家發(fā)展中貢獻力量，融入國家發(fā)展大局和治理體系。如果中美關(guān)系僵局長期化，香港平臺上的“三個三分之一”的社會力量新格局會加速形成。

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由于美國的極限保障，國家權(quán)力循著憲法與基本法軌道進場會遇到激烈的本地對抗，香港特區(qū)政府的管治會被局限于經(jīng)濟民生領(lǐng)域，難以完整有效地承擔(dān)起基本法賦予的憲制責(zé)任（23條立法、國民教育、融入政策等），也難以對“一帶一路”與粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略中的香港角色進行有效的充實與承擔(dān)，而香港選舉政治中的本土派比例以及極限抗?fàn)幍慕诸^運動會不斷提升和蔓延，但也絕無可能發(fā)展為“完全自治”或準(zhǔn)獨立實體。香港則在這些過度分裂與外部干預(yù)下持續(xù)走向衰落。

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避免香港社會分裂與衰落的的主要保障性力量只能是中央政府和香港社會的政治聯(lián)合：其一，中央必須承擔(dān)起“一國兩制”最終責(zé)任人的憲制角色，一方面以充實的中央管治權(quán)支持并督促香港高度自治權(quán)，從“缺位”到“就位”，對香港管治承擔(dān)起合法與恰當(dāng)?shù)呢?zé)任，避免香港管治權(quán)的實質(zhì)癱瘓，同時檢討回歸以來對港政策偏重“資本集團”的傾向，從香港內(nèi)外尋求對香港民生與青年發(fā)展的公平、可見、可檢驗、可持續(xù)的政策支持，與香港普通人結(jié)成“命運共同體”；

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其二，香港社會必須開展“命運大討論”并凝聚起到底跟誰走的社會共識，是融入國家還是追隨西方，這場本地大討論的必要性與緊迫性在于，“一國兩制”的模糊空間已被限縮擠壓，中美關(guān)系的和局秩序已被美方破壞，香港人回避國家“大政治”的行政管理與經(jīng)濟理性時代已經(jīng)結(jié)束，不懂國家政治的香港與香港人不再能夠適應(yīng)當(dāng)代的“一國兩制”與世界秩序變遷。對時代命運，不能被動適應(yīng)，而需要主動理性地選擇，要承受痛苦，開辟新生。只有“北上融入派”的三分之一有效聯(lián)合中間沉默派的三分之一，并充分?jǐn)D壓極端分離派的三分之一，香港的“一國兩制”與繁榮穩(wěn)定的基本秩序才能得到維系，這是中央的責(zé)任，也是香港自身的責(zé)任。

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總之，美國涉港新法案是其長臂管轄和干預(yù)主義立法的再次展現(xiàn)，對“一國兩制”與基本法秩序構(gòu)成直接危害，對暴力示威者提供極限保護和鼓動，對本次運動的止暴制亂與恢復(fù)法治構(gòu)成直接的阻撓與對沖。香港人權(quán)與民主本來建立在憲法與基本法的牢固憲制基礎(chǔ)之上，如今被美國涉港法案搬移到了國際政治的浮冰之上，而香港反對派尤其是部分青年本土派自私而盲目地全力配合了這一危險移動。聽聽美國國會立法聽證會上香港反對派代表的所謂言論，就會明白誰是香港“一國兩制”的制度之?dāng)场?o:p>

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這是香港回歸以來“一國兩制”遭受的最嚴(yán)重的信任危機與制度危機，對手也不再僅僅是街頭或網(wǎng)絡(luò)上的黑衣青年人，而是有著“全球?qū)嵸|(zhì)管治權(quán)”的美國。中國的新時代追比美國的舊時代，盡管二者并非完全對立，但確實有著日益清晰化的權(quán)力與理想分際。反修例運動凸顯了這一宏觀世界歷史秩序中的規(guī)范性分際。“兩制”不再是“兩制”，而成為世界歷史的兩種權(quán)力與理想的隱喻。

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對中國而言，不是簡單的斗爭思維和民族主義情緒就可以解決問題，而是應(yīng)立足現(xiàn)代化與國際化的長遠戰(zhàn)略定位，更大力度改革開放及全面建構(gòu)與“非美世界”的經(jīng)貿(mào)關(guān)系及和平秩序。9月27日國務(wù)院新聞辦發(fā)布的《新時代的中國與世界》表達了中國有原則地融入并創(chuàng)造一個“新世界秩序”的堅定立場和基本方略。香港反修例運動及美國涉港法案是對中國復(fù)興進程的嚴(yán)格考驗，我們要以既往的文明與政治智慧經(jīng)受著這場考驗，走向更加全面的現(xiàn)代化、國際化與共同體復(fù)興。香港是否有能力及機會超脫“新冷戰(zhàn)陷阱”，選擇正確的政治與全球化道路，也同樣是香港自身無法回避的重大考驗。當(dāng)選項不再模糊時，命運和智慧才會凸顯，而一旦選擇，歷史便不可假設(shè)。新香港如何浴火重生，我們審慎而樂觀地期待著，也不回避適當(dāng)時刻的責(zé)任承擔(dān)。

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責(zé)任編輯：近復(fù)

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