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在人口的大多數(shù)是農(nóng)民的國度中，農(nóng)民的命運(yùn)就是國家的命運(yùn)。然而坦率地說，我們沒有掌握自己的命運(yùn)，因?yàn)槲覀儧]有解決好農(nóng)民的問題。反過來，當(dāng)這個國家遭受厄運(yùn)時，農(nóng)民承擔(dān)了最沉重的部分。無論是兩次鴉片戰(zhàn)爭的賠款，甲午戰(zhàn)敗的馬關(guān)條約賠款，還是庚子賠款，還不是變成了田賦、厘金和各種苛捐雜稅。近代以來中國傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)秩序的瓦解，就是億萬農(nóng)民的破產(chǎn)。在某種程度上說，城市分享了西方列強(qiáng)帶來的“新”秩序的某些好處。最終，這個國家的問題還是由農(nóng)民的態(tài)度來決定。應(yīng)該承認(rèn)，是農(nóng)民革命造就了后來的共和國。
 
然而，革命過于暴烈了，它也沒有自然帶來公正對待農(nóng)民的政治秩序。農(nóng)民人數(shù)雖多，卻是一個政治上弱勢的集團(tuán)。在相當(dāng)長一段時間里，農(nóng)民的問題并不是作為農(nóng)民本身的問題，而是當(dāng)它影響到另外一些利益集團(tuán)，并且涉及全局時，才被重視。因?yàn)樵谝粋€社會中，以損害某一利益集團(tuán)而為本利益集團(tuán)牟利的作法，最終都會帶來對其它利益集團(tuán)乃至全社會的損害。但從損害某一利益集團(tuán)開始，到全社會都受損害止，是要經(jīng)歷一個較長的過程的。到?jīng)Q策層明白對農(nóng)民不利的政策對全社會也有害時，農(nóng)民已經(jīng)承受了相當(dāng)長的時日了。幾十年以來，尤其是改革開放以來，有利于農(nóng)民的政策或制度變革，是在農(nóng)民和農(nóng)村的問題已經(jīng)變得不可承受，不解決就不足以解決全局問題時，且決策層中的有識之士認(rèn)識到了問題的嚴(yán)重性時，才被提出來。80年代初的農(nóng)村改革，就是在“文革”后期農(nóng)村幾乎破產(chǎn)的背景下進(jìn)行的。
 
盡管周期變短了，我們至今沒有走出這樣的循環(huán)。例如從1994年開始的棉花流通體制改革和從1998年開始的糧食流通體制改革，實(shí)質(zhì)上是將棉花和糧食交易重新由政府及其企業(yè)壟斷，并由政府規(guī)定糧棉的價格。推出這種政策的動機(jī)，是為了彌補(bǔ)國有糧食收購部門和供銷社系統(tǒng)的虧損。在這背后，是這個國有部門利益集團(tuán)。這一政策以“私商不得進(jìn)入”的名義，將農(nóng)民趕出了糧棉交易和加工領(lǐng)域，限制了農(nóng)村人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的機(jī)會，也直接剝奪了農(nóng)民已經(jīng)享有的牟利空間。在壟斷的糧食收購企業(yè)和供銷社面前，農(nóng)民顯然缺少討價還價的力量。更為嚴(yán)重的是，對棉花和糧食市場的重新管制和壟斷，深刻損害了我國農(nóng)村自80年代就開始形成的市場制度。因?yàn)榧Z食和棉花是最基礎(chǔ)的商品，對它們進(jìn)行交易的市場也就是最基礎(chǔ)的市場。市場制度遭到破壞，也就降低了我國農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)效率，農(nóng)民也就間接地受到了損害。1996年，我國農(nóng)村的人均純收入以26%的速度增長；而到了2000年，這一速度已降到2.1%。
 
在另一方面，盡管國有收購部門在理論上壟斷了市場，卻并沒有給國家?guī)硐鄳?yīng)的好處。這是因?yàn)閴艛嗨鶐淼暮锰?，又被大量涌入國有收購部門的人瓜分了。據(jù)說糧棉流通體制改革推行以后，供銷社系統(tǒng)的員工急劇膨脹，有些地方競達(dá)原來的三倍。1997年，棉花經(jīng)營系統(tǒng)的職工人數(shù)已達(dá)66萬之多，而據(jù)原棉麻局局長黃進(jìn)估計(jì)，只要20萬人就夠了（范利祥，“安徽棉改調(diào)查:走在刀鋒上的‘棉花年度’”，《中國經(jīng)營報(bào)》，2002年9月6日）。由于實(shí)際上存在著 “私商”的暗中競爭，不可能實(shí)現(xiàn)“順價銷售”，收購價卻由中央政府規(guī)定，反而無法判斷，這些供銷社的虧損是經(jīng)營不善、冗員過多造成的，還是政策性虧損。其結(jié)果，糧棉收購部門的虧損不但沒有被彌補(bǔ)，反而出現(xiàn)了更大的虧損。
 
對農(nóng)民的損害很快就變成了全局性的問題。1998年我國政府開始實(shí)行擴(kuò)張性的財(cái)政政策，卻發(fā)現(xiàn)公共投資沒有引起多少響應(yīng)。據(jù)我們當(dāng)時的研究，這是因?yàn)橥顿Y乘數(shù)太低，只有約1.1。即政府每投資一元錢，只引起民間一角錢的次級需求。而導(dǎo)致投資乘數(shù)太低的原因，是農(nóng)民因收入增長速度下降而更大幅度地降低了消費(fèi)，使得邊際消費(fèi)傾向?yàn)樨?fù)值。直觀地，如果不去購買城市生產(chǎn)的工業(yè)品，也會壓抑城市生產(chǎn)力的發(fā)展。這種情況顯然引起了政府決策層對上述政策的反思。1998年，政府重新放開了棉花的價格；2001年政府在東南沿海七省份放開了糧食市場。政策的回歸很快就反映到農(nóng)民的收入上。當(dāng)年農(nóng)民的純收入開始回升。2002年進(jìn)一步地放開糧食市場，到第二季度，農(nóng)民純收入比上年增長了5.9%。
 
雖然我們慶幸只經(jīng)過了三、四年的時間，政策的偏差就得到了糾正，但究竟造成了巨大的損失。到2001年，糧食收購部門累計(jì)虧損達(dá)7000億元；棉花部門達(dá)456億。農(nóng)民的損失會數(shù)倍于此。更重要的是，農(nóng)村市場化改革遭此重挫，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的勢頭受到遏制，農(nóng)民從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移被延誤，農(nóng)村城鎮(zhèn)化也缺少了市場機(jī)制的推動。在我國農(nóng)村，又重新出現(xiàn)了蕭條。所謂“三農(nóng)”問題越來越成為我國經(jīng)濟(jì)甚至政治的首要問題。在一個巨大國家中，這樣的糾偏機(jī)制是過于遲鈍了。80年代農(nóng)業(yè)改革期間，主要的改革領(lǐng)導(dǎo)人出自農(nóng)業(yè)大??；也有受到?jīng)Q策層重視的農(nóng)村問題政策咨詢機(jī)構(gòu)。他們是政府中農(nóng)民利益的代表。然而這種安排是偶然的，并非制度化的。一旦人事變更，這種結(jié)構(gòu)就會被打破。并且他們也并沒有決定性的作用。那么，誰是農(nóng)民利益制度化的代表呢？
 
根據(jù)奧爾森的理論，農(nóng)民在政治結(jié)構(gòu)中的弱勢，恰恰因?yàn)樗麄內(nèi)藬?shù)太多。每人分?jǐn)偟墓餐嫣伲鴪F(tuán)結(jié)的成本太高。對于不利于農(nóng)民的政策，個別農(nóng)民只能以怠工或退出對抗。但在我國，問題還不僅如此。雖然我國憲法規(guī)定了每個公民的權(quán)利是平等的，但我國的選舉法卻實(shí)際上規(guī)定，農(nóng)民選舉一個人大代表的人數(shù)是城里人的4倍。也就是4個農(nóng)民的權(quán)利，相當(dāng)于1個城里人的權(quán)利。盡管不是全部，這至少是農(nóng)民成為政治上弱勢的集團(tuán)的一個原因。根據(jù)這樣的規(guī)定，在權(quán)利上，在政治上，8億農(nóng)民就變成了2億農(nóng)民。他們就很難和5億城鎮(zhèn)居民抗衡。這種規(guī)定在法理上和在道德上顯然存在問題，對這個問題的討論，要另外寫許多文字。
 
從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，正如布坎南所說，一致同意是帕累托最優(yōu)的政治對應(yīng)物。而不言而喻，前提是平等的投票權(quán)。也就是說，在權(quán)利上不平等，在經(jīng)濟(jì)上就無效率。一個社會中最大的人群被壓縮了權(quán)利，經(jīng)濟(jì)政策就會出現(xiàn)系統(tǒng)性的偏差。僅從幾十年的農(nóng)業(yè)政策史及其經(jīng)濟(jì)后果來看，缺少一個反映農(nóng)民利益的、平衡的政治結(jié)構(gòu)，是許多損害農(nóng)民利益進(jìn)而損害全社會利益的政策輕易出臺的重要原因。對于制度和政策，如果農(nóng)民能夠直接發(fā)出與他們的人口比例相稱的聲音，我們就無需等待一個檢驗(yàn)政策的周期，承擔(dān)政策錯誤的所有后果，而是直接將損害農(nóng)民的政策排除在外。因此，還農(nóng)民以真正平等的權(quán)利，是避免我國農(nóng)村政策失誤的憲法層次的解決辦法。這毫無疑問也有利于非農(nóng)民利益集團(tuán)，有利于整個國家。因?yàn)檎缜懊嫠f，對一個利益集團(tuán)的損害，最終會導(dǎo)致對整個社會的損害；從根本上解決了農(nóng)民的問題，我們就掌握了自己國家的命運(yùn)；并且以更低的社會代價：用和平的選票替代暴烈的革命。