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田飛龍語中評：中央給予特首超然性

作者：田飛龍

記者：黃博寧

來源：作者授權 儒家網 發(fā)布

           原載于中評網

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           耶穌2015年9月17日

中評社香港9月16日電（記者 黃博寧）香港中聯(lián)辦主任張曉明12日在基本法頒布25周年研討會上以“正確認識香港特別行政區(qū)政治體制的特點”為題發(fā)表長達26分鐘的講話，把香港政治體制概括為：第一，香港特別行政區(qū)的政治體制是一種地方性政治體制；第二，行政長官在特別行政區(qū)整個政治體制中處于核心位置；第三，行政管理權相對于立法權處于主導地位；第四，行政權與立法權相互制約、相互配合，司法獨立；他并表示，特首“雙首長”身份和“雙負責制”使行政長官具有超然于行政、立法和司法三個機關之上的特殊法律地位。

張曉明的講話如何解讀？中評社就此采訪了北京航空航天大學人文與社會科學高等研究院助理教授田飛龍，對特首何來“超然于三權之上的特殊法律地位”，及其與大律師公會聲明中“特首行為受法院司法復核制衡，在《基本法》內亦不能被理解為凌駕于香港法律之上”是為何意進行解讀。

中評社：您認為，中聯(lián)辦主任張曉明為何會發(fā)表這樣一番講話？

田飛龍：占中結束、政改被否后，央港關系并沒有得到改善，特區(qū)政府面臨權威下滑，創(chuàng)科局、特區(qū)政府參與“一帶一路”等方案和相關撥款難以通過的困境，社會運動又以“反水貨客”等零散方式繼續(xù)。在此情況下，張曉明作為中央駐港的最高聯(lián)絡官員，希望重新強調《基本法》中所規(guī)定的“行政主導”政治體制，凝聚基本共識，使得社會精英和市民清楚中央的治港思路。

中評社：如何理解“行政主導”與“三權分立”的關系，兩者在港的實踐有什么特征？

田飛龍：《基本法》規(guī)定行政主導是主要的原則，行政權與立法權相互制約、相互配合以及司法獨立是兩個配合原則。行政主導表明行政權相對立法權有優(yōu)越地位，體現(xiàn)為政府的立法創(chuàng)議權、專屬提案權等。但這并不否定立法對行政的制約，也并不否定司法的獨立。行政主導與司法獨立、立法民主同時存在，共同支撐香港的高度自治。

中評社：張曉明講話中“特首有超然于三權之上的特殊法律地位”依據何來？

田飛龍：香港不是獨立的政治實體，特首的身份有多重性，來自本地的選舉，也來自中央的授權。這意味著，特首既是本地的元首，又是政府首腦，同時對中央負責，權威基礎有中央支持。來自中央政府的委任，給予特首相對于香港普通管治架構，即立法、司法、行政之外的超然性。

中評社：特首之超然，體現(xiàn)在哪里？

田飛龍：第一，特首在央港之間是憲制上的“超級聯(lián)系人”，地位與作用超越特區(qū)內常規(guī)的任何一個管治機構；第二，特首享有的是決策性的行政權（executive power），而不是一般行政權范疇內的管理性行政權（administrative power），三權中的“行政”指的是后者；第三，特首之超然性主要體現(xiàn)于行政立法，而不是行政司法領域；第四，這是一種法內的相對超然地位，不能僭越基本法之領地；第五，特首權力之超然性不能排除香港管治中立法、民主與司法獨立的自主性價值及其對特首的制衡性；第六，特首在“法下”的最重要憲制保障在于中央的監(jiān)督，為此需要完善中央任命與監(jiān)督特首施政行為的制度機制。

中評社：香港大律師公會的聲明中“特首行為受法院司法復核制衡，在《基本法》內亦不能被理解為凌駕于香港法律之上”之說，同“特首有超然于三權之上的特殊法律地位”是否矛盾？

田飛龍：并不矛盾。基于《基本法》的立法原意和規(guī)定，特首有優(yōu)越于三權之上的權力，并不等于可以凌駕于三權或法律之上。如果特首超越了《基本法》和本地法律行使權力，即使有超然的地位依然不能豁免其法律責任。香港的司法獨立意味著法院有權對特首的行為作出司法復核，判斷其是否符合《基本法》。

中評社：如何看待香港大學社會科學學會的公開信？如何理解他們所代表的觀點？

田飛龍：公開信沒有正確完整理解特首身份的雙重性。這份聲明基本代表泛民的意見，反映出中央與泛民兩種完全不同的期望。泛民期望香港未來能通過普選和高度自治實現(xiàn)完全的三權分立，中央則希望通過行政主導協(xié)調平衡香港內部的三權，實現(xiàn)對港的有效管制。

中評社：張曉明主任希望達到什么樣的目的？

田飛龍：中央近來認為過往的“積極不干預”政策產生了惡果，縱容了香港政治生態(tài)和社會運動的本地化發(fā)展，導致中央對港的調控、港府施政能力、行政主導受到挑戰(zhàn)。自去年發(fā)表《白皮書》以來，中央希望以《基本法》再教育、重樹《基本法》權威為突破口，規(guī)范央港關系政治基礎，張曉明的講話也是其中的一部份。

從現(xiàn)實看，《基本法》再教育面臨難題，香港社會已經有普通法大律師對其作出解釋，并通過普通法的自由主義原則固化成系統(tǒng)，而相應一國兩制本位的官方《基本法》法理學還欠缺足夠的論述。未來需要兩者的對話、互動和整合，從更高層次建構與規(guī)劃治港的法理學基礎。

中評社：香港面臨的“行政主導”沒有得到發(fā)揮、立法牽制行政的現(xiàn)狀應該如何破解？

田飛龍：盡管《基本法》規(guī)定了香港的“行政主導”，卻面臨“行政主導不能”的現(xiàn)狀，在立法機構惡意拉布不作為、司法絕對獨立的情況下，特首成為弱勢，不能有效施政，特區(qū)和中央無法有效溝通，客觀上偏離了《基本法》的原意。

改變“行政主導不能”的現(xiàn)狀，需要反對派改變“為反而反”的不合作態(tài)度；重新尋找時機在港實現(xiàn)中央可接受的普選，提高特首的認受性；找到一位有能力的特首，帶領香港社會走出困境。

從北京的角度看，中央一直把特首當成溝通央港的主要抓手，對特首的“愛國愛港”特別強調，這固然必要，但客觀上容易讓反對派占領“立法會”和“道德高地”。

實際上，比起中央通過特首對香港進行威權管理，習慣了普通法的香港社會或許更傾向認可于法有據、穩(wěn)定理性行使的中央管治權。若中央把《基本法》中規(guī)定對港的權力制度化、儀式化、效力化，如啟動對香港法律的備案權，嘗試人大與立法會等多種溝通渠道，中央對港的焦慮會大大改善。

責任編輯：葛燦