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地方政治的“三重門”

作者：王利 

來源：文化縱橫雜志

時間：甲午年七月十九

             西歷2014年8月14日

地方政治發(fā)展是篇大文章，不能孤立來看，必須放在歷史與社會結(jié)構(gòu)之中通盤考察。就歷史脈絡(luò)而言，中國自秦漢以降實行的是中央大一統(tǒng)體制，所謂“百代都行秦政法”，在地方上就是搞郡縣制。與郡縣制相對的是封建制。兩千年來，郡縣制是主流，封建制是支脈，封建制與郡縣制的張力構(gòu)成了中國政治史的一條主線。陳寅恪先生曾關(guān)注過兩晉時期的塢堡，這是當時大族望姓在抵御北方民族時形成的自保性堡壘。晚明時，顧炎武等人也曾殫精竭慮去尋找能夠抵御清軍的軍事政治單元，后來還提出了“寓封建于郡縣之中”的理論命題。

就社會結(jié)構(gòu)而言，地方政治發(fā)展關(guān)涉央地關(guān)系?，F(xiàn)在學界常用“單一制”、“聯(lián)邦制”這些概念討論中國的央地關(guān)系。但是，“單一制”是個源于西方的制度概念，這個概念需要細化，尤其需要觀照中國具體的體制架構(gòu)特征。比如我們目前的四大政治制度中，有兩項是自治制度：一項是民族區(qū)域自治制度，一項是基層群眾自治制度。何謂“自治”？英文詞叫autonomy，或者self-governance。從字面上看，就是“自己治理自己”，但有一個核心問題，自己是什么，或者說，治理如何自動發(fā)生？這個問題也曾讓很多歐洲人迷惑不解。當年法國舊貴族托克維爾去考察美國的民主，發(fā)現(xiàn)新英格蘭地區(qū)有自治的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，發(fā)現(xiàn)美國有州主權(quán)和聯(lián)邦主權(quán)的復式結(jié)構(gòu)。后來德國流亡者阿倫特寫《論革命》，比較美國革命與法國革命，也談到了美國的自治神話，認為這是美國有溫和的政治革命而法國出現(xiàn)暴烈社會革命的根源。

中國當前的地方政治發(fā)展，既非單純地延續(xù)歷史上郡縣與封建的關(guān)系，也非照搬西方意義上自治與他治的關(guān)系，而是有著深刻的歷史復雜性和結(jié)構(gòu)繁復性。具體說來，當前地方政治發(fā)展主要有三個特點。

首先，央地關(guān)系的不斷調(diào)整是大背景，而且目前仍在運動變化。在型構(gòu)現(xiàn)代國家的過程中，中央和地方關(guān)系不是僵化而固定的，而是處于不斷調(diào)整變革的過程之中，這個過程時至今日也沒有終結(jié)。即使在計劃經(jīng)濟時代，毛主席也善于運用地方力量，松動中央高度集中的體制。比如說很多中央的會議都是在地方開的，這也是與蘇聯(lián)體制很不一樣的地方。改革開放以后，地方活力的釋放又成為改革開放的發(fā)動機，所謂“放權(quán)讓利”，說出了部分真理。從毛主席的《論十大關(guān)系》開始就一直在講兩個積極性，一個是中央的積極性，一個是地方的積極性。從體制來講，我們形象地稱之為條塊關(guān)系。條條和塊塊之間有交叉，有博弈，有斗爭，又有統(tǒng)一。

其次，中國地方政治發(fā)展具有不平衡性。不平衡性，曾是近代中國社會結(jié)構(gòu)的顯著特征，今天亦然。就國情的物質(zhì)方面而言，最大的特點是人口眾多，地大物博。人、地、物的分布組合呈現(xiàn)出巨大的不平衡，在經(jīng)濟社會發(fā)展的過程中又進一步加劇。而且，與各地經(jīng)濟社會發(fā)展的不平衡相應(yīng)，各地政治發(fā)展也呈現(xiàn)出巨大的不平衡性。這種不平衡性體現(xiàn)在各地政治發(fā)展的具體目標、方略、政策的差異，也體現(xiàn)在各地落實和實現(xiàn)中央與上級意圖的程度上。因此，不僅有從全國范圍上東部與中西部的差異，也有在一個局部范圍內(nèi)的好、中、差之分。厘清地方政治發(fā)展的不平衡性，有利于更好地理解各地的政治發(fā)展目標和具體路徑。

第三，目前地方政治發(fā)展有向縣（區(qū)或縣級市）一級集中的趨向?？h是各種條塊關(guān)系的結(jié)點，是承接和實現(xiàn)各種意圖的基本單元，也是直接面對群眾、解決群眾最關(guān)心問題的前哨。種種調(diào)查顯示，縣不僅集中了各種改革創(chuàng)新的亮點，也是群體性事件的多發(fā)地帶，二者在縣一級有會師的趨向。之所以如此，是因為縣具有結(jié)構(gòu)上的特殊性。最近一個時期，中央對縣一級十分重視，出臺了省管縣的若干規(guī)定，對縣級干部組織輪訓，等等。這都體現(xiàn)了縣級政權(quán)的戰(zhàn)略意義。全國有兩千多個縣，每一個縣都有各自的特點，但在結(jié)構(gòu)上，又具有很明顯的共通之處，體現(xiàn)為“結(jié)構(gòu)性相似”，都有對上和對下的雙重使命，有發(fā)展和穩(wěn)定的雙重任務(wù)。因此，縣又構(gòu)成了地方政治均衡協(xié)調(diào)的杠桿。發(fā)展亦縣，穩(wěn)定亦縣，改革亦縣。

這三個特點具有高度的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。正處于運動變化中的央地關(guān)系構(gòu)成了當前地方政治發(fā)展的大背景，這預示著調(diào)整和改革是趨勢，動態(tài)均衡是目標。各地發(fā)展的不平衡是大氣候，經(jīng)濟社會發(fā)展的不平衡與政治發(fā)展的不平衡交互作用，形成了GDP激勵和基層民主激勵等不同模式，反過來又加劇了各地的不平衡。改革創(chuàng)新亮點和群體性事件向縣一級集中，將縣的意義作用直接凸顯出來，形成了不平衡背后的結(jié)構(gòu)性相似。央地關(guān)系的動態(tài)均衡、地方政治發(fā)展的不平衡、以縣為單元的結(jié)構(gòu)性相似，構(gòu)成地方政治發(fā)展的全景圖像。

這種綜合態(tài)勢還在不斷演化。其中，亟須應(yīng)對和處理的有三大關(guān)系，即發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)系、官民關(guān)系以及城鄉(xiāng)關(guān)系。

十七屆四中全會的決議中有個新提法，即“雙硬”：發(fā)展是硬道理，穩(wěn)定是硬任務(wù)。中央也不斷指出，縣級干部主要任務(wù)有兩個：謀發(fā)展、促穩(wěn)定。我們在調(diào)研中也了解到，縣一級干部的壓力很大，比如縣長、縣委書記都要簽若干份作為第一責任人的責任書，尤其是關(guān)涉穩(wěn)定問題時，更為謹小慎微。誠然，對于促進發(fā)展、保持穩(wěn)定的大任務(wù)來說，“雙硬”的確應(yīng)該真真正正“硬起來”?？墒牵瑥哪壳拜浾擄@示來看，有一種不太健康的傾向，就是把發(fā)展和穩(wěn)定機械地對立起來，或者形成一種非常簡單的因果關(guān)系，好像經(jīng)濟社會一旦發(fā)展了，一定會帶來或多或少的社會不穩(wěn)定。這種邏輯有一定的合理性，看到了發(fā)展和穩(wěn)定之間的利益紐帶：發(fā)展會帶來社會物質(zhì)產(chǎn)品的豐富，會推進生產(chǎn)力，會產(chǎn)生整體利益，但發(fā)展也會帶來分配問題，也會帶來局部利益的不協(xié)調(diào)，于是產(chǎn)生穩(wěn)定隱患，甚至會因利益糾葛而爆發(fā)群體性事件。但是，這種邏輯是經(jīng)不起推敲的，一個最大的質(zhì)疑是，假設(shè)發(fā)展和穩(wěn)定是直接對立或線性相關(guān)的，那么，對于地方干部來說，要發(fā)展還是要穩(wěn)定，似乎成了非此即彼、二中擇一的命題，但事實并非如此。

從宏觀政策層面來講，科學發(fā)展觀的本質(zhì)就是在解決“實現(xiàn)什么樣的發(fā)展，怎樣發(fā)展”的命題，就是在解決發(fā)展和穩(wěn)定的辯證關(guān)系，就是通過調(diào)整社會結(jié)構(gòu)、優(yōu)化分配方式的形式來重塑發(fā)展主體、型構(gòu)發(fā)展動力。但是，當具體落實時，因為經(jīng)濟社會發(fā)展的不平衡性，需要因地制宜，需要根據(jù)具體情況具體落實科學發(fā)展觀。比如在發(fā)達地區(qū)，政府有足夠的財力去搞社會保障，相對來說，發(fā)展和穩(wěn)定的矛盾不那么突出。在欠發(fā)達地區(qū)，尤其是靠財政吃飯的地方，如果要加快發(fā)展，可能就要著意考慮發(fā)展和穩(wěn)定如何平衡的問題?；蛟S，關(guān)鍵并不在于要發(fā)展還是要穩(wěn)定，而在于究竟是誰在要發(fā)展和穩(wěn)定。

顯然，政府和老百姓都需要發(fā)展與穩(wěn)定，二者不可或缺。從我們體制結(jié)構(gòu)的特點以及社會主義市場經(jīng)濟的特色來說，政府的意愿似乎表達得更為強烈。因此，發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)系不能僅僅從二者關(guān)系去考慮，更要從改革、發(fā)展、穩(wěn)定三者的關(guān)系去綜合考察。所謂三者關(guān)系，就是通過吏治改革，將善于領(lǐng)導發(fā)展、維護穩(wěn)定的領(lǐng)導干部用到發(fā)展穩(wěn)定的第一線去，通過各種方式提升加強各級干部領(lǐng)導科學發(fā)展的能力水平，將發(fā)展與穩(wěn)定的單向度靜態(tài)關(guān)系轉(zhuǎn)化為改革與發(fā)展、穩(wěn)定的多重性動態(tài)關(guān)系。

地方政治改革是個大課題，吏治改革可謂發(fā)動機，主旨在于選好人、用好人。目前改革的重點，一個是任期制，一個是問責制。最近中央出臺了相關(guān)文件，據(jù)說對縣委書記的任用也要出臺專門規(guī)定。這些都是信號，預示著通過改革來推動和加強科學發(fā)展，預示著通過吏治改革來凝聚發(fā)展力量。

更進一步，要理順發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)系，處理好官民關(guān)系是關(guān)鍵。以前人們多談?wù)摳扇宏P(guān)系、黨群關(guān)系，現(xiàn)在人們多談?wù)摴倜耜P(guān)系。追溯歷史，黨的群眾路線是取得革命勝利的三大法寶之一；改革開放以來，黨的群眾觀點也在不斷地發(fā)展變化。從干群關(guān)系和黨群關(guān)系到官民關(guān)系的演變，可以說是其中比較顯著的一點。

所謂干群或黨群關(guān)系的理論基礎(chǔ)，是二者在利益關(guān)系上的根本一致性。干部與群眾，或黨與群眾，在根本利益上是一致的，只是具體干事的人出了問題，要么是工作作風過于飄浮，要么是個人品質(zhì)腐化變質(zhì)，歸根結(jié)底都是個別的或個人的，不關(guān)涉根本，也無礙于總體?，F(xiàn)在的問題在于，從官員口中提出了新的質(zhì)疑：“你到底是為黨說話，還是為老百姓說話？”這就意味著，在根本利益一致的前提下，逐漸有了利益的分化。通過利益分化，干群關(guān)系或黨群關(guān)系逐漸衍生出官民關(guān)系。所謂“官民”，就是領(lǐng)導者與被領(lǐng)導者，就是管理者與被管理者，就是代表者與被代表者。官民關(guān)系究竟表征著一種什么樣的利益關(guān)系，應(yīng)該如何應(yīng)對和調(diào)整這種利益關(guān)系，是擺在執(zhí)政者面前的一項重大議題。但從目前的輿論氛圍來看，似乎官對自身的意識逐漸明晰，民對自身的意識也逐漸明晰。那么，在此基礎(chǔ)上，逐漸出現(xiàn)了政權(quán)和治權(quán)的劃分。所謂政權(quán)，就是政治權(quán)力從哪里來；所謂治權(quán)，就是如何治國理政。政權(quán)是政治的合法性問題，治權(quán)是治理的有效性問題。官民關(guān)系主要與治權(quán)有關(guān)，但如果處理不好，有可能演化成對政權(quán)問題的追問。

從治權(quán)角度來看，協(xié)調(diào)理順官民關(guān)系主要在三個方面：吏治改革，官民溝通，教育群眾。目前各地改革創(chuàng)新的重點在于建立或激活官民溝通的機制，借用我們在浙江調(diào)研時一位干部的說法，“讓當官的別那么舒服，讓老百姓有地方說話”。比如浙江溫嶺的民主懇談，比如河北青縣通過爭取“民心”以加強黨的“核心”的基層黨建模式，比如浙江樂清的聽證民主，等等。無論是激活舊的體制，還是建立新的機制，都是旨在搭建官民之間協(xié)商溝通的順暢管道。一個較為顯著的特點是地方人大的作用正在進一步發(fā)揮出來。另一個有意思的現(xiàn)象是，非公企業(yè)黨建工作的蓬勃。這一方面是地方黨委對基層黨建的著力推動，另一方面也在于非公企業(yè)有需求。在臺州調(diào)研時，我們發(fā)現(xiàn)有些企業(yè)不僅建立了黨支部，建立了工會、共青團、婦聯(lián)，甚至建立了統(tǒng)戰(zhàn)部，差不多是對黨的機構(gòu)的全方位模仿。當詢問原因時，他們的回答是，因為在原有的企業(yè)架構(gòu)中還有一些骨干精英不好安排。其實真正的原因是，非公企業(yè)需要找到一個與黨政體制通話和對接的管道。所以，基層黨建不僅是黨建本身的需要，也是社會建設(shè)的內(nèi)在需要。從這個意義上來說，官民溝通是鑲嵌式互動的，同時對官和民都提出了較高的要求。

對于官，就是要過利益政治這一關(guān)。對于民，就是要過權(quán)利政治這一關(guān)。所謂利益政治，是在利益有較為明顯的分化，需要通過二次分配來實現(xiàn)正義的時候出現(xiàn)的。在我國的社會結(jié)構(gòu)中，官一般代表著權(quán)威性資源分配的優(yōu)勢力量，而民則相對弱勢。官要經(jīng)受利益政治的考驗，就不僅僅要樹立正確的利益觀，更要通過強有力的制度建設(shè)，實現(xiàn)對公共利益的合理代表和公平分配。所謂權(quán)利政治，是在權(quán)利意識明顯增長，需要通過維護正當權(quán)益來實現(xiàn)公平的時候出現(xiàn)的。在我國的歷史傳統(tǒng)中，有“保民教民”的說法，有“使可由之，不可使知之”的勸誡，有“人民當家作主”的總體性權(quán)力觀，但較為缺乏合理訴諸權(quán)利機制的習慣和傳統(tǒng)。因此，有時民相對于官是弱勢群體，但有時民“心”又能通“天”，民意又能左右上意，在網(wǎng)絡(luò)政治和民間政治中有極強的民粹潛流。所以，官民的鑲嵌式互動是優(yōu)化官民關(guān)系的一個良方，但通過吏治改革和教育群眾，使官能正確把握利益政治，使民能有效訴諸權(quán)利政治，則官民之間才有真正的良序，治權(quán)方能充分落實，政權(quán)方能充分鞏固。

第三個關(guān)系是城鄉(xiāng)關(guān)系。前段時間我們?nèi)ピ颇祥_遠調(diào)研城鄉(xiāng)一體化的進展。調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，他們?nèi)〉昧撕艽蟮某煽?，主要是靠政府籌措資金，加大對農(nóng)村的投入力度，加強農(nóng)村的公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)。就開遠的情況來看，政府在協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系，加速農(nóng)村的現(xiàn)代化過程中，發(fā)揮了巨大的體制功能。這固然是好事，但對好事也要進一步分析。

目前城鄉(xiāng)關(guān)系構(gòu)成地方政治發(fā)展中一個較為普遍的突出問題，東部經(jīng)濟發(fā)展比較好的地方，發(fā)生了城里人要買農(nóng)村戶口的現(xiàn)象。中西部卻不然，因為縣域發(fā)展還面臨著招商引資的巨大壓力，為了加強動員和汲取的能力，縣將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟管理權(quán)限大幅度收攬，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理能力相對弱化，于是縣就要直接面對農(nóng)村，要面對面地應(yīng)對和處理農(nóng)村問題。就各地處理城鄉(xiāng)一體化的經(jīng)驗和趨勢而言，大致是以工帶農(nóng)、以工哺農(nóng)、以工富農(nóng)等等思路。其內(nèi)在邏輯是，以前是依靠農(nóng)業(yè)為工業(yè)現(xiàn)代化提供支持，現(xiàn)在則要依靠城市反哺農(nóng)村；因為以前曾經(jīng)剝奪過，所以現(xiàn)在要反過來輸入。那么，輸入的是什么呢？

顯然，從城市向農(nóng)村輸入的是具有強勢力量的資本、權(quán)力和被認為是先進的現(xiàn)代文明。城市對于農(nóng)村，就是先進對于落后，就是發(fā)達對于欠發(fā)達，就是強勢對于弱勢。在發(fā)展的大前提下，城市對農(nóng)村的反哺其實延伸著城市對農(nóng)村的剝奪，畢竟城市對農(nóng)村的優(yōu)越感并沒有在減少，而是在不斷加強。無論這種優(yōu)越感是權(quán)力的優(yōu)越感還是資本的優(yōu)越感，抑或是文化價值的優(yōu)越感，都會將農(nóng)村變成城市一個永遠無法甩掉的包袱。

有人說，這是必經(jīng)階段；有人說，這是一個過程。無論是階段論，還是過程論，似乎都忽視了階段和過程的目的：究竟是要農(nóng)村一直捆綁在城市的發(fā)展車輪上，成為一個永遠的弱者，還是要給農(nóng)村找到一些自主發(fā)展的能量，使其能夠蘊育生成自我治理的主體？

河北青縣的一個經(jīng)驗是，通過村民代表來集中村里的精英，使他們在議事決策中發(fā)揮主導作用。十來戶出一個村民代表，他是能夠當家的人，而且這種模式也在既有的村民自治軌道中。找到農(nóng)村中自我生成的精英力量，把他們用起來，這就充實了基層民主模式的自主力量。這樣青縣就敢說，下一步還要試圖解決計劃生育問題。他們找到了融貫二者的中間層，也就找到了使老百姓的民心和黨的核心“二心合一”的結(jié)合點。

由此，人們經(jīng)常聯(lián)想到鄉(xiāng)紳在傳統(tǒng)中國地方自治中發(fā)揮的作用。這是一個足以引發(fā)各種聯(lián)想的思路，但在傳統(tǒng)意義上的鄉(xiāng)紳被當作土豪劣紳予以改造之后，在農(nóng)村的人才資源像割韭菜一樣一輪又一輪被城市吸納的現(xiàn)實情況下，如何找到、培養(yǎng)、創(chuàng)造農(nóng)村自主產(chǎn)生的內(nèi)生力量，蘊育農(nóng)村的內(nèi)在活力，擔當農(nóng)村的內(nèi)在價值，恐怕才是處理城鄉(xiāng)關(guān)系時最棘手、最艱巨的任務(wù)。

總的來說，發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)系、官和民的關(guān)系、城和鄉(xiāng)的關(guān)系，已經(jīng)逐步凸顯出來。目前已經(jīng)有了相當多的體制創(chuàng)新和相當好的發(fā)展趨勢，各地在不斷地總結(jié)提煉經(jīng)驗，中央亦在出臺一系列宏觀舉措。我的核心觀點是，要做好地方政治發(fā)展這篇大文章，應(yīng)進一步樹立改革的意識，明確改革的方向，找到改革的動力，重用改革的干部，提倡改革的魄力、膽識、思路和謀略，不斷深化地方政治改革。要將改革精神植入地方政治發(fā)展的宏觀布局，重新挖掘歷史傳統(tǒng)上“寓封建于郡縣之中”的思想脈絡(luò)和政治智慧，深刻思考西方傳統(tǒng)中“自治與他治”的辯證關(guān)系和實現(xiàn)方式，關(guān)鍵是要真正找到中央與地方、發(fā)展與穩(wěn)定、官與民、城與鄉(xiāng)接榫的實質(zhì)性基點單元。這些基點單元或是已有的行政單位，需要舊瓶裝新酒；或是自生自發(fā)的創(chuàng)新機制，需要與既有體制成功對接。總之，它們是起承轉(zhuǎn)合的樞紐，它們能發(fā)揮“四兩撥千斤”的巧勁，它們是新一輪體制改革的突破口。

責任編輯：李泗榕